Najlepszy gwarant ochrony konkurencji

z mec. Janem Kuzawińskim

Prezesem Krajowej Izby Odwoławczej

 

rozmawia

Tomasz Czajkowski

 

 

 

Mija osiemnaście lat od powołania Krajowej Izby Odwoławczej. Jak dzisiaj, po tych osiemnastu latach, ocenia Pan systemową pozycję, rolę i znaczenie KIO? Trzy lata temu, wypowiadając się dla naszego miesięcznika z okazji piętnastolecia Izby powiedział Pan, że „udział niezależnego, w pełni profesjonalnego organu rozpoznającego środki ochrony prawnej w systemie zamówień publicznych jest najlepszym gwarantem ochrony konkurencji, jak również przejrzystości i legalności postępowań o udzielenie zamówień publicznych”.

 

W całej rozciągłości podtrzymuję to, co wówczas powiedziałem. Krajowa Izba Odwoławcza – teraz już „pełnoletnia” – nadal pełni niezwykle istotną rolę w systemie zamówień publicznych. Biorąc pod uwagę  ilość odwołań oraz, na przykład, inwestycje, których dotyczą – rola ta ewidentnie rośnie. Oczywiście, należy stale dbać o to, aby ten organ pozostawał profesjonalny w jak najwyższym stopniu i rzeczywiście niezależny, przynajmniej w zakresie orzecznictwa. Warto, aby wspomnianemu wzrostowi roli Izby towarzyszyło odpowiednie podniesienie statusu KIO i jej członków.

 

Oczywiście trudno się z tym nie zgodzić. Ale czy w związku z trybem powoływania i odwoływania kierownictwa oraz członków Izby, budżetowej, a także w pewnym stopniu organizacyjnej zależności od UZP można powiedzieć, że członkowie KIO rzeczywiście są niezawiśli, a KIO niezależna?

 

Możliwość powołania Prezesa Izby spoza członków Izby, dodana w ustawie z 2019 r., jest  rzeczywiście niebezpiecznym wytrychem, który powinien zostać  usunięty. Nawet więcej – uważam, że powinno się wprowadzić wymóg odpowiedniego stażu w Izbie dla kandydata na Prezesa, aby zażegnać też ryzyko powołania nowych członków i powołania na to stanowisko jednej z tych nowych osób. Prawidłowe realizowanie obowiązków ciążących na Prezesie Izby wymaga, w mojej ocenie, posiadania odpowiedniego doświadczenia i praktyki w Izbie. Jesteśmy przecież unikalnym organem w skali Polski, posiadającym swoją wyjątkową specyfikę. Jeśli zaś chodzi o powiązanie Izby z UZP, w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa to na niezawisłość członków Izby. Nie znaczy to oczywiście, że nie należy czynić starań, aby pozycja organizacyjno-finansowa Izby była lepsza – przede wszystkim, aby Izba dysponowała swoją częścią budżetową.

 

Przypomnijmy – kiedy Izba powstawała jej kierownictwo oraz członków powoływał i odwoływał Prezes Rady Ministrów, a jej budżetowa i organizacyjna zależność od Urzędu miała być stanem przejściowym. O to, jako ówczesny prezes UZP oraz pomysłodawca i inicjator utworzenia Izby zabiegałem i takie wówczas były ustalenia. Potem, niestety, od tego odstąpiono. Niedawno podczas pewnej rozmowy na ten temat usłyszałem, że poza samą Izbą nikt nie jest zainteresowany, aby obecny stan zmienić. Prawdę mówiąc, nie bardzo chce mi się w to wierzyć.

 

W środowisku naukowym i prawniczym oczywiście znajdują się osoby popierające taką inicjatywę, ale nie dostrzegam, aby zainteresowanie tym tematem było znaczne. Ten system działa już od wielu lat i w tej sytuacji dublowanie całego aparatu potrzebnego do funkcjonowania organu – obsługa techniczna, prawna, kadrowa, finansowa etc., byłoby ogromnym przedsięwzięciem. Trzeba też pamiętać, że w obecnej sytuacji gospodarczej i geopolitycznej powołanie nowego urzędu do obsługi istniejącej już instytucji byłoby bardzo trudne do przeprowadzenia. O czym warto rozmawiać, co wydaje się bardziej realne – to byłoby wpisanie Izby w system sądownictwa, przy zachowaniu naszej procedury oraz kadry.

 

Nie sądzę, aby do obsługi KIO trzeba byłoby powołać osobny urząd, nigdy także o takim pomyśle nie słyszałem. Natomiast osobny problem, który sygnalizował Pan wcześniej dotyczy członków Izby, a dokładnie – ich statusu służbowego i zawodowego. Wielokrotnie zwracał Pan uwagę na kwestie ich wynagrodzenia oraz praktyczny brak „ścieżki” awansu zawodowego, apelował Pan o zbliżenie ich statusu do statusu sędziów sądów powszechnych. Ale, jak na razie, nic się w tych sprawach nie zadziało. Dlaczego?

 

Kwestia wynagrodzeń jest, jak w całej administracji, związana z sytuacją gospodarczą. Ostatnio temat ten, dzięki zaproszeniu Przewodniczącej i Prezes UZP, stanął na Radzie Zamówień Publicznych. Ukazanie rzeczywistych zarobków członków KIO wywołało niemałe poruszenie.

 

Zarówno wnioski co do wynagrodzenia – które powinno być ustalane i corocznie waloryzowane, tak jak wynagrodzenia sędziów – jak i awansu do sądu, z pewnością będą postulowane przy dużej rewizji ustawy, która jest planowana na przyszły rok. Jestem przekonany, że uda się podnieść status zawodowy członków Izby, w tym wprowadzić zasady podejmowania dodatkowych zajęć analogiczne jak dla sędziów oraz zmienić przesłanki odwołania członków Izby.

 

Na tę chwilę najważniejsza jest jednak kwestia wynagrodzenia członków Izby, na tyle paląca, że nie może czekać na nowelizację ustawy. Jest to obecnie podstawowy problem, co pokazują postępowania kwalifikacyjne do Izby. W tym roku na 13 oferowanych miejsc udało się wyłonić 6 kandydatów – do egzaminu przystąpiło ich zaledwie 8. W 2017 r. do egzaminu na 20 miejsc przystąpiło 69 kandydatów. Postępowania kwalifikacyjne przestały być zatem konkurencyjne – co z pewnością związane jest z podniesieniem wymagań dla członków KIO przy jednoczesnym braku realnego podniesienia wynagrodzenia. Bez zwiększenia atrakcyjności zawodu członka Izby nie uda się uzyskać liczby członków odpowiedniej dla sprostania obecnym wyzwaniom. Dla uzmysłowienia z jakim kryzysem mamy do czynienia – od 2019 r. liczba członków wzrosła o 6 (tj. o ok. 12%), podczas gdy liczba rozpoznawanych odwołań wzrosła dwukrotnie. Oznacza to ponad dwa razy więcej spraw przypadających na członka Izby. Każda z tych spraw powinna być rozpoznana w 15 dni a uzasadnienie, nawet w najtrudniejszych sprawach – sporządzone w ciągu 7 dni.

 

Izba z założenia rozpoznaje sprawy bardzo szybko, spory przez nią rozstrzygane dotyczą postępowań o wartościach wielokrotnie wyższych, niż te nawet przed sądami okręgowymi, tymczasem zarobki członków Izby pozostają nieporównywalne do zarobków sędziów, chociażby sądów rejonowych. Do tego nasz status nie tylko nie dorównuje statusowi sędziów – cieszących się również stanem spoczynku, urlopem dla poratowania zdrowia, ale też chociażby statusowi urzędników mianowanych, dysponujących dodatkowym urlopem.

 

Temat wynagrodzenia natomiast jest tak palący, że nie powinien czekać na dużą nowelizację systemową, wobec tego nieustannie zabiegamy o jego zwiększenie, w czym mamy aktywne wsparcie Prezesa UZP.

 

Od pewnego czasu wprost lawinowo rośnie liczba wnoszonych odwołań. Padają, jak to określał poprzedni prezes UZP, kolejne „rekordy”. Co jest tego powodem?

 

W tym roku już pobiliśmy kolejny rekord. Ale chciałbym zauważyć, że ten trend jest zauważalny nie tylko w Polsce. Izba nie posiada danych, które pozwoliłyby na ustalenie przyczyny wzrostu liczby odwołań, nie leży to również w naszych kompetencjach. Z pewnością można zidentyfikować przepisy, których interpretacja przysparza rynkowi problemy i w związku z tym liczba odwołań jest większa, niż w odniesieniu do innych zagadnień. Trzeba też pamiętać, że polska gospodarka rośnie, wydajemy teraz środki z KPO, więc zintensyfikowanie konkurencji wydaje się naturalne.

 

Przejdźmy teraz do kwestii orzecznictwa Izby. Jak je Pan ocenia, zwłaszcza z perspektywy ostatnich lat?

 

Jak już wspomniałem, od 2019 r. liczba spraw rozpoznawanych przez Izbę wzrosła dwukrotnie, liczba członków – zwiększyła się o 12%. Rośnie nie tylko liczba odwołań, ale także poziom skomplikowania rozpoznawanych odwołań.

 

W tej sytuacji naturalną konsekwencją może być poświęcanie mniejszej ilości czasu na formułowanie obszernych wywodów na temat zagadnień natury prawnej, większe skupienie po prostu na rozstrzygnięciu i uzasadnieniu stojącej za nim motywacji. Oczywiście, w dalszym ciągu orzeczenia Izby posiadają nieocenioną wartość merytoryczną, co znajduje odzwierciedlenie w regularnie wydawanych zeszytach orzeczniczych.

 

Warto też wspomnieć, że znaczna, zbyt znaczna część orzecznictwa od kilku lat dotyczy rażąco niskiej ceny – co skutkuje nie tylko dodatkowym, zbędnym obciążeniem Izby, ale też orzeczeniami, które są – muszą być, w tej sytuacji – bardzo powtarzalne.

 

 

Regularnie pojawiają się opinie o braku jednolitości w orzecznictwie Izby. Czy podziela Pan te opinie, a jeśli tak, co jest powodem występujących rozbieżności?

 

Dopóki mamy niezależne organy orzecznicze, związane jedynie prawem – takie jak Izba czy sądy powszechne, idealna jednolitość orzecznictwa nie jest osiągalna. Ewentualna skala braku jednolitości zależy przede wszystkim od jakości prawa. Ale całkowicie pozbawione podstaw są głosy o braku jednolitości Izby w identycznych sprawach – bo w kontradyktoryjnej procedurze nie ma identycznych spraw. Przypomnę, że Izba jest  związana zarzutami podniesionymi w odwołaniu. Zawsze zaistnieje różnica w argumentacji, zostaną przedstawione inne dowody, co może skutkować innym kierunkiem orzeczenia. Godzimy się na to, ustalając taką procedurę oraz niezależność sędziowską.

 

Co do istoty problemu ma Pan rację, ale przypadki rozbieżnego orzekania w podobnych stanach faktycznych przecież się zdarzają i to właśnie one wpływają na opinie, o których wspomniałem wcześniej. Co więc należałoby zrobić, aby takie przypadki wyeliminować, a przynajmniej ograniczyć? A przy okazji – dlaczego tak rzadko korzystacie z pomocy biegłych? W moim pierwotnym pomyśle miało być inaczej…

 

Jeżeli założyć, że rzeczywiście brak jednolitości orzecznictwa jest problemem, należałoby przede wszystkim zmniejszyć obciążenie pracą członków Izby. Bez tego nie będzie miejsca na efektywne szkolenia, narady orzecznicze, etc. Jeżeli uda się zidentyfikować problematyczne przepisy – należy dokonać przeglądu orzecznictwa, przeprowadzić analizę i przygotować wnioski de lege ferenda. Wracając jeszcze do zarzutów dotyczących braku jednolitości – warto wspomnieć, że nikt nigdy nie przesłał do Izby takiego zestawienia orzeczeń, analizy która pozwalałby na stwierdzenie, że rzeczywiście istnieje rozbieżność w interpretacji przepisów, której nie można wytłumaczyć innym sformułowaniem zarzutów, argumentacją czy dowodami.

 

Co do biegłych – są powoływani, gdy sprawa tego rzeczywiście wymaga. Z uwagi na kontradyktoryjny charakter postępowania w znakomitej większości spraw dla ich rozstrzygnięcia wystarczające są dowody powołane przez strony. Oczywiście, można się zastanawiać, czy zmiana regulacji dotyczących biegłych nie spowodowałaby zwiększenia częstotliwości korzystania z tej instytucji. Jednakże tutaj zmiany również wiązałyby się z nakładami finansowymi – np. dla powołania stałych ekspertów czy zobowiązania uczelni wyższych, instytutów itd. do wydawania opinii na zlecenie Izby – i to w możliwie najkrótszym terminie.

 

No i jeszcze terminy. Szybkość rozpatrywania odwołań zawsze była mocną stroną Izby. Od jakiegoś czasu coś się tu chyba popsuło. Dlaczego?

 

Po stronie Izby nic się nie popsuło, Izba w dalszym ciągu rozpatruje je szybko. Niestety, obecny przyrost wpływu odwołań, z uwagi na ograniczone środki,  uniemożliwia ich wprowadzenie do systemu i przekazanie do Prezesa Izby w czasie pozwalającym na ich terminowe rozpoznanie przez Izbę. Prowadzone są działania w celu usprawnienia tego procesu.

 

 

Na koniec nie mógłbym nie zapytać o informatyzację procesu odwoławczego. Jak Pan ocenia jego przebieg, na jakim etapie obecnie jesteśmy i co będzie się działo dalej?

 

Właśnie między innymi zaniechanie zelektronizowania procesu odwoławczego, podczas gdy elektronizowano postępowanie o udzielenie zamówienia, odbija się teraz na terminach – wspomnianych opóźnień w opracowaniu odwołań można było uniknąć, gdyby wszystkie odwołania wpływały w jeden, ustrukturyzowany sposób.

 

Obecnie pracujemy z UZP nad nadrabianiem tych zaległości – począwszy od wprowadzenia interaktywnych formularzy do wniesienia odwołania i zgłoszenia przystąpienia, zintegrowanych z systemem e-Doręczeń. W pierwszym etapie odwołania wniesione w ten sposób automatycznie byłyby rejestrowane w systemie wewnętrznym i po wstępnej weryfikacji niezwłocznie przekazywane do KIO. Co więcej – w drugim etapie, po uruchomieniu systemu backoffice,  osoby które w ten sposób złożą odwołanie będą miały możliwość bieżącego podglądu, co się w sprawie dzieje, na jakim jest etapie.

 

Poza tym, elektronizacja samego już postępowania przed Izbą postępuje. Od dwóch lat funkcjonuje protokół elektroniczny, który pomimo pewnych niedoskonałości (np. braku transkrypcji) sprawdził się – pozwolił na wierniejsze odwzorowanie przebiegu rozprawy i przede wszystkim je skrócił, uwalniając członków Izby od konieczności dyktowania protokolantom stanowisk stron i uczestników. Od marca ruszają rozprawy zdalne, które ułatwią udział w rozprawach – w szczególności małym wykonawcom i zamawiającym, dla których wyprawa do Warszawy może być zbyt kosztowna i czasochłonna. Uodporni to również Izbę na takie sytuację jak w pandemii, kiedy na ponad dwa miesiące zawieszono przeprowadzanie rozpraw. Nowe regulacje pozwolą również na przekazywanie orzeczeń Izby drogą elektroniczną, co znacznie skróci oczekiwanie na ich doręczenie.

 

W dalszej, kilkuletniej perspektywie planowana jest pełna elektronizacja procesu odwoławczego – tak, aby wszystko działo się za pomocą jednego systemu. Od wniesienia odwołania, poprzez wezwania, przekazywanie dokumentów i dowodów, zawiadomienia o rozprawie i udostępnianie protokołów, aż do doręczania orzeczeń.

 

Bardzo dziękuję za rozmowę. Proszę także o przyjęcie serdecznych życzeń – urodzinowych dla Izby, świątecznych i noworocznych dla Pana oraz jej członków. Wszystkiego najlepszego, dużo wytrwałości i siły w codziennej, trudnej pracy, którą wykonujecie. Jesteście potrzebni systemowi zamówień publicznych, jesteście potrzebni Polsce.