Jaki był, jaki będzie

Wzorem lat ubiegłych redakcja naszego miesięcznika zwróciła się do kilkunastu osób, aktywnie uczestniczących w systemie oraz rynku zamówień publicznych, z prośbą o udział w noworocznym sondażu dotyczącym funkcjonowania systemu zamówień publicznych w roku 2025 oraz wyzwań, jakie niesie ze sobą rozpoczynający się rok 2026. Prosiliśmy, aby wypowiedzi zawierały w szczególności:

• ogólną ocenę roku 2025 w zamówieniach publicznych, w tym wskazującą, co należy uznać za szczególnie korzystne, a co za niekorzystne wydarzenie / decyzję / fakt dotyczące rynku zamówień publicznych oraz legislacji związanej z zamówieniami publicznymi;
• wskazanie najważniejszych wyzwań, jakie niesie ze sobą rok 2026 w odniesieniu do rynku zamówień publicznych oraz decyzji (w tym legislacyjnych) które należałoby podjąć, aby im sprostać.

 

Poniżej przedstawiamy uzyskane wypowiedzi.

 

DR HAB. WŁODZIMIERZ DZIERŻANOWSKI

Prof. Uczelni Łazarskiego,

Prezes Grupy Doradczej Sienna

Rok 2025 w zamówieniach publicznych to przede wszystkim redefinicja zasady równego traktowania. Najpierw w czerwcu wyrok Sądu Zamówień Publicznych przesądzający, że wykonawcy z państw trzecich nie korzystają z ochrony dyrektyw i nie muszą być dopuszczani do udziału w postępowaniach o udzielenie zamówienia, a potem, od września  przepisy nowelizacji Pzp, które nie tylko udział wykonawców spoza UE, ale też oferowanie towarów i świadczeń pozaunijnych uzależniają od zgody zamawiającego. To dobre rozwiązanie – wydaje mi się, że mogłoby być początkiem trendu, aby przyjmować dalej rozwiązania zgodnie z którymi to poszczególni zamawiający decydują o zasadach przetargu, a nie poruszają się w ciasnym gorsecie ustawowym, stworzonym przez ustawodawcę.

Drugim nieznanym wcześniej w tej skali zjawiskiem w systemie zamówień publicznych jest niedowład, żeby nie powiedzieć stan przedzawałowy w systemie rozstrzygania odwołań. Nigdy jeszcze w historii KIO nie było tak, że piętnastodniowy termin na rozpatrzenie odwołania przedłużał się 3, czy nawet 4 krotnie. A dziś, niestety, to standard. Wydłużony w stosunku do czasu ustalonego w ustawie jest też czas kontroli uprzedniej Prezesa UZP. I obawiam się, że jeśli z powodu zatoru orzeczniczego i kontrolnego zaczną przepadać środki z KPO lub funduszy strukturalnych – KIO i Prezes Urzędu nie uchronią się przed pozycją chłopca do bicia.

Trzecim zjawiskiem które zwraca uwagę w roku 2025 jest posunięcie do granic niezrozumiałości zasad postępowania z ofertami podejrzanymi o cenę rażąco niską. W zasadzie doszło trochę do sytuacji takiej jak w sądach karnych, w których statystycznie ponad 9 na 10 aktów oskarżenia kończy się wyrokiem skazującym. Wykonawcy którzy muszą wyjaśniać cenę rażąco niską są zobowiązani decyzjami zamawiającego i orzecznictwem KIO do tak detalicznych i wyczerpujących wyjaśnień, że mało komu udaje się wykazać, że cenę policzył racjonalnie. A przecież ideą jest, aby eliminować oferty rażąco niedoszacowane, a nie wszystkie, gdzie wykonawca nie umie wyjaśnić skąd weźmie niewykazane kilka tysięcy na zamówienie warte kilka milionów. Tu konieczna jest daleko idąca interwencja ustawodawcy i przemyślenie na nowo zasad badania CRN. Czas badać tylko oferty naprawdę niewiarygodne i przyjmować, że drobne – kilku – kilkunastoprocentowe niedoszacowania to ryzyko normalne, które przyjmuje na siebie wykonawca i zaniechać eliminacji

A co do innych postulatów i uwag wobec roku 2026 – to pierwsze ważne wydarzenie będzie miało miejsce 13 marca (lub trochę później) i będzie to zdalna forma pracy KIO. Negatywnie oceniam ten pomysł. Wiedząc, że to ułatwienie dla stron z siedzibą daleko od Warszawy uważam, że bezpośredni kontakt KIO (podobnie sądu) ze stronami pozwala na trafniejsze rozstrzygnięcie.

Aby nie narastały zatory w KIO, a także aby pogodzić łatwość dostępu do organu orzekającego z zasadą orzekania z bezpośrednim udziałem stron – wydaje mi się, że czas poważnie rozważyć zmianę systemu orzekania. W miejsce KIO powinny powstać organy o tożsamym zakresie obowiązków i właściwością miejscową dla poszczególnych województw, np. przy RIO. Wówczas zamiast sześciu tysięcy spraw w KIO – każdy organ wojewódzki będzie rozstrzygał w kilkuset sprawach i zatory znikną. W konsekwencji – także właściwość sądów w postępowaniu skargowym powinna być w sądach okręgowych. Zamówienia publiczne to nie raróg – sądy radzą sobie z wszystkimi innymi (zróżnicowanymi) sprawami – poradzą sobie także z zamówieniami. A będzie szybciej, łatwiej, bliżej.

Co do zmian legislacyjnych – czas najwyższy odejść od covidowej waloryzacji – stosowanie jej w umowach 6 miesięcznych to gospodarcze dziwactwo. Wydłużenie tego okresu do co najmniej 12 miesięcznych umów to minimum przyzwoitości.

A ponadto chciałbym, aby w ramach nowej Polityki Zakupowej Państwa Prezes UZP zobowiązał się (a w zasadzie aby zobowiązała go do tego RM), żeby po 5 latach obowiązywania ustawy zacząć poważny przegląd trafności przyjętych w niej rozwiązań. Nie tylko co do szczegółów, ale także co do ogólnej filozofii w obecnej ustawie tj. kazuistycznego modelu regulacji.

 

DR MARCIN JĘDRASIK

Radca prawny. Były wieloletni  dyrektor biura zakupów

i zamówień publicznych w spółce Skarbu Państwa

Rok 2025 zaowocował istotnymi wydarzeniami w zamówieniach publicznych. Za najważniejsze uznaję krytyczne ewaluacje czterech unijnych dyrektyw zamówieniowych opublikowane przez Komisję Europejską pod koniec roku. Ewaluacje pokazały to, co widać gołym okiem, ale po raz pierwszy spotykam się z tak krytycznym tj. obiektywnym spojrzeniem ze strony organu unijnego.

KE planuje w 2026 r. przedstawić rozwiązania legislacyjne upraszczające, przyspieszające, ograniczające koszty administracyjne i, co najważniejsze, podnoszące efektywność zamówień publicznych. Oby z tej dużej chmury był duży deszcz. Jednak samo się nic nie dzieje. Potrzebne jest realne, a nie formalne, zaangażowanie się dużych zamawiających w proces legislacyjny na poziomie krajowym i unijnym.

Drugim istotnym wydarzeniem jest sposób, w jaki doszło do możliwości ograniczenia przez zamawiających dostępu do unijnego rynku zamówień publicznych wykonawcom z państw trzecich. Moim zdaniem wyszło to przypadkowo. Dodatkowo okazało się, że wywrotowa systemowo zamiana nie wymaga ingerencji ustawodawcy. Co się zmieniło? Sposób myślenia. Czy to oznacza, że wcześniej wszyscy się mylili? Nie. Zmieniły się okoliczności.

Postuluję o wprowadzenie zasady efektywności zamówień publicznych w życie, a nie tylko w przepisie i odejście od formalizmu. Czemu nie można wezwać wykonawcy więcej niż raz o ten sam dokument? Dyrektywy tego nie zabraniają i niektóre ustawy branżowe w Polsce dopuszczają trzykrotne wezwanie. Dzięki temu w jednym z moich postępowań oszczędziliśmy ponad 100 mln zł.

Życzyłbym sobie, aby w roku 2026 niezwłocznie odejść od prymatu formalizmu nad efektywnością. Zdarza się, że zamawiający odrzucają ofertę droższą, bo wykonawca nie wyjaśnił rażąco niskiej ceny, a wybierają ofertę tańszą, bo ten drugi wykonawca wyjaśnił. Zamawiający odtajniają dokumenty, bo wykonawca nie przesłał uzasadnienia tajemnicy przedsiębiorstwa wraz z ofertą, choć wszyscy wiedzą, że te dokumenty zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. Zastanawiam się ile rocznie traci Skarb Państwa na braku prawidłowego podpisu kwalifikowanego na dokumencie. Po co nam takie wymogi?

 

ALDONA KOWALCZYK

Prezes Zarządu Stowarzyszenia

Prawa Zamówień Publicznych

Partner zarządzający 4K Legal

Rok 2025 w systemie zamówień publicznych to okres przede wszystkim wyznaczony dyskusją na temat udziału w unijnym rynku zamówień publicznych wykonawców z państw trzecich oraz promocji tzw. polskiego komponentu (local content). Z drugiej stronie, przy lawinowym wzroście spraw odwoławczych w KIO, rok ten ujawnił narastające napięcia pomiędzy efektywnością procedur a gwarancjami procesowymi uczestników rynku.

Za wydarzenie szczególnie istotne należy uznać implementację do polskiego prawa wyroków TSUE w sprawie Kolin i Qingdao. Jednocześnie skutki tej zmiany wymagają uważnego monitorowania, przede wszystkim pod kątem ryzyka fragmentaryzacji praktyki stosowania tych przepisów oraz ograniczenia konkurencji w sektorach, w których wykonawcy spoza UE odgrywali dotąd istotną rolę z uwagi na specjalistyczne know-how.

Duże obawy na rynku zamówień publicznych budzi wchodząca w życie w marcu 2026 r. zmiana formuły rozpraw przed KIO (rozprawy zdalne) oraz wprowadzenie prekluzji dowodowej. Choć rozwiązania te mają na celu poprawienie sprawności postępowań odwoławczych, rodzą pytania o możliwość pełnego przedstawienia argumentacji, zwłaszcza w sprawach o dużym stopniu złożoności oraz o to, w jakim kierunku rozwinie się orzecznictwo KIO w zakresie interpretacji nieostrych przesłanek wykluczających prekluzję. Praktyka pokaże, na ile obawy te będą zasadne.

Niewątpliwie jednak, przy tak znikomej liczbie skarg na orzeczenia KIO (od lat kształtującej się na poziomie kilku procent spraw odwoławczych) i w zasadzie jednoinstancyjnym orzekaniu w sprawach zamówieniowych, szczególnej wagi nabiera to, aby w postępowaniach przed KIO nowe przepisy nie prowadziły do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu – aby cyfryzacja i koncentracja materiału dowodowego nie odbywały się kosztem prawa do efektywnej ochrony prawnej.

 

ZBIGNIEW LESZCZYŃSKI

Zastępca naczelnika wydziału inwestycji

i zamówień publicznych

Urzędu Miasta Częstochowy

Moim zdaniem najważniejszą zmianą legislacyjną w 2025 r. było uchwalenie ustawy o certyfikacji wykonawców w zamówieniach publicznych. Byłem przeciwny wprowadzeniu tej ustawy i nadal jestem, pisałem o tym w Doradcy w maju 2024 roku. Wprowadzi ona jedynie dodatkową biurokrację, a certyfikaty będą miały jedynie znaczenie prestiżowe. Nie będą miały zastosowania do większości postępowań, ponieważ poziomy zdolności, o których mowa w art. 5 tej ustawy ustalone przez ministrów nie będą związane z przedmiotami zamówień. Poza tym, kto je tak naprawdę ustali?

Zamawiający będą musieli albo stosować poziomy zdolności określone przez ministrów, albo się tłumaczyć dlaczego nie mogą ich zastosować. Mają jeszcze inne wyjście – wcale nie stosować warunków udziału w postępowaniu i to wyjście wydaje się najbezpieczniejsze. Jeżeli zamawiający będzie chciał postawić warunki w zakresie, o którym mowa w art. 112 ust. 2 pkt 4 Pzp, będzie musiał najpierw rozstrzygnąć, czy dla interesującego go, konkretnego przedmiotu zamówienia poziomy zostały określone. Będzie to zadanie dość trudne, ponieważ należy założyć, że „poziomy zdolności określone przez ministrów” będą dość ogólne. Gdy zamawiający stwierdzi, że dla jego przedmiotu zamówienia poziomy zdolności nie zostały określone, a wykonawcy lub kontrolujący stwierdzą, że jednak zostały określone, naruszy ustawę.

Z drugiej strony zastosowanie tych poziomów może spowodować odwołanie, ponieważ wykonawcy stwierdzą, że został naruszony art. 112 ust. 1 Pzp, tj. warunki  nieproporcjonalne do przedmiotu zamówienia oraz uniemożliwiające złożenie oferty przez wykonawcę, który jest w stanie wykonać zamówienie. Bardzo często wystąpi sytuacja, że warunki nie będą uwzględniały specyfiki przedmiotu zamówienia. Wystąpi  brak spójności pomiędzy warunkami udziału w postępowaniu, a specyfiką przedmiotu zamówienia. Poza tym certyfikat można podważać na etapie postępowania, w tym w odwołaniu i skardze.

Drugą zmianą jest podwyższenie progu, od którego większość zamawiających musi, co do zasady, stosować ustawę. 170.000 zł netto zamiast 130.000 zł netto. Jestem przeciwny także tej zmianie. Nie jest problemem wysokość tego progu, a moim zdaniem błędne i bardzo rygorystyczne opinie dotyczące szacowania wartości zamówień. Cóż z tego, że próg się podnosi skoro opinie UZP, w tym Komentarz, stwierdzają, np., że np. w odniesieniu do robót budowlanych nie jest ważna ich lokalizacja, a jedynie ich rodzaj. Należy więc zsumować wszystkie roboty, np. termomodernizacyjne, które będą udzielone przez zamawiającego w danym roku i nawet gdy wartość konkretnej roboty w danej szkole wyniesie 5.000 zł trzeba będzie zastosować procedurę unijną, bo suma wszystkich takich robót przekracza próg unijny. Z jakiego przepisu Pzp wynika taka interpretacja? Moim zdaniem z żadnego. Poza tym w odniesieniu do tego progu powstaje pytanie: czy dany produkt faktycznie tyle kosztuje, czy tyle może kosztować, bo na tyle próg ten pozwala? Moim zdaniem zwiększanie progu powoduje nieuzasadniony wzrost cen zamówień „podprogowych”.

Co do wyzwań na 2026 rok – uważam, że przede wszystkim należy uporządkować przepisy Prawa zamówień publicznych, przy czym nie należy pisać nowej ustawy, a ją znowelizować między innymi poprzez:

• rozważenie usunięcia art. 83 (analiza potrzeb i wymagań) lub zamianę słowa „dokonuje” na „może dokonać”. Moim zdaniem procedura ta nic nie wnosi pozytywnego, a jedynie stwarza zbędną biurokrację.
• usunięcie art. 224 ust. 2, czyli co do zasady obowiązkowych wyjaśnień, gdy cena oferty jest niższa o 30% od wartości szacunkowej +VAT lub o 30% od średniej arytmetycznej ze złożonych ofert;
• usunięcie art. 224 ust. 5 oraz związanego z tym przepisem art. 537;
• usunięcie art. 246. Przepis w praktyce omijany poprzez stosowanie regułek o spełnieniu wymagań jakościowych lub poprzez wymyślanie pozornych kryteriów, które powodują wybór droższych ofert;
• zmianę w art. 439 ust. 1 poprzez powrót do dwunastu miesięcy, czyli tylko umowy zawarte na okres dłuższy niż 12 miesięcy będą musiały zawierać postanowienia dotyczące zasad ich waloryzacji z uwagi na inflację;
• usunięcie z art. 439 ust. 2 pkt 3 wyrażenia: „sposób określenia wpływu zmiany ceny materiałów lub kosztów na koszt wykonania zamówienia oraz”. Moim zdaniem zamawiający nie są w stanie spełnić tego wymogu, a więc albo pomijają ten przepis albo przerzucają ten obowiązek na wykonawcę pisząc, że wykonawca występując o waloryzację ma dowolnymi środkami wykazać jak zmiana cen wpływa na koszt wykonania zamówienia;
• zmianę w art. 439 ust. 5 poprzez powrót do dwunastu miesięcy, czyli umowy z podwykonawcami zawarte na okres dłuższy niż 12 miesięcy będą musiały zawierać postanowienia dotyczące zasad ich waloryzacji z uwagi na inflację;
• zmianę w art. 443 poprzez: a) w ust. 1 zastąpienie wyrażenia „12 miesięcy” wyrażeniem „6 miesięcy”, b) zastąpienie wyrażenia „50%” wyrażeniem „20%”. W związku z powyższym płatności częściowe lub zaliczki byłyby obowiązkowe w umowach dłuższych niż 6 miesięcy, a faktury końcowe nie mogłyby być wyższe niż 20 %. Sukcesywne i szybkie płatności to najlepsze wsparcie małych i średnich firm. Należałoby rozważyć wprowadzenie do Pzp przepisu określającego 21 lub nawet 14 dniowy termin płatności faktur.

Ponadto – KIO ma poważne problemy z terminowym rozpatrywaniem odwołań, ponieważ jest ich bardzo dużo. Może należałoby rozważyć w odniesieniu do procedur krajowych ograniczenie czynności zamawiającego, na które mogłyby być składane odwołania do:  (a) wyboru trybu negocjacji bez ogłoszenia i zamówienia z wolnej ręki; (b) określenia warunków udziału w postępowaniu; (c) wykluczenia odwołującego; (d) odrzucenia oferty odwołującego. Takie ograniczenia już występowały i system działał prawidłowo;

 

PIOTR PIEPRZYCA

Prezes Ogólnopolskiego Stowarzyszenia

Konsultantów Zamówień Publicznych

Członek Rady Zamówień Publicznych

Rok 2025 w zamówienia publicznych w Polsce cechowały dwa istotne elementy. Pierwszy z nich, to znaczący wzrost ilości odwołań do KIO, szczególnie widoczny pod koniec roku. Skutkiem tego było przedłużanie się postępowań o udzielenie zamówienia, co w kontekście środków pozyskanych z różnych programów finansowych spowodowało duży chaos wśród zamawiających. Drugie istotne zdarzenie, to zmiana przepisów Pzp, która weszła w życie 9 września 2025 r. i wprowadziła do niej narzędzia ograniczające dostęp do zamówień publicznych wykonawcom, którzy prowadzą działalność gospodarczą oraz mają siedzibę albo miejsce zamieszkania w państwie trzecimi niebędącym stroną umów międzynarodowych w rozumieniu art. 16 b ust. 1 pkt 1 Pzp. Co ważne, dzięki nowym przepisom, zamawiający mogą również określić warunki zamówienia mniej korzystne dla takich wykonawców bądź robót budowlanych, dostaw  i usług pochodzących z tych państw.

W roku 2026 pojawi się wiele nowych regulacji, które będą miały wpływ na stosownie przepisów Pzp. Zmianie ulega próg jej stosowania w zakresie zamówień klasycznych z 130 000 zł na 170 000 zł. Zmieniają się również tzw. progi unijne.

Pojawią się także nowe wyznawania przed całym rynkiem zamówień publicznych. Już od 13 marca 2026 roku ulegnie zmianie sposób procedowania przed Krajową Izbą Odwoławczą. Wprowadzenie zdalnych rozpraw oraz zmian proceduralnych w zakresie składania pism procesowych będzie wymagało dostosowania się do nowych przepisów, co będzie sporym wyzwaniem dla stron postepowania.

Rok 2026 pozwoli również wykonawcom ubiegać się o udzielenie certyfikacji i wydanie certyfikatu potwierdzających ich sytuację podmiotową na potrzeby postępowań o udzielenie zamówienia. Co do zasady, rozwiązanie to ma odformalizować wykonawcom ubieganie się o udzielenie zamówienia, a zamawiającym zmniejszyć ilość pracy przy weryfikacji podmiotowych środków dowodowych składanych przez wykonawców. Na koniec warto wspomnieć, że wszystkich czekają zmiany Pzp, które przygotowuje UZP.

 

JERZY PIERÓG

Adwokat, założyciel Kancelarii Prawnej Pieróg & Partnerzy

Członek Rady Zamówień Publicznych

Rok 2025 w zamówieniach publicznych można by uznać za spokojny i nieciekawy, pomimo, że uchwalono w tym czasie kilka zupełnie zbędnych, moim zdaniem, ustaw ingerujących w system (z nieszczęsną certyfikacją na czele), gdyby w jego trakcie nie doszło do poważnego wstrząsu. Stało się nim poważne zachwianie systemu odwoławczego, do tego czasu ocenianego przecież pozytywnie, głownie z powodu sprawności działania i dużej efektywności. A właśnie te dwa elementy w 2025 r. ulegały coraz większej erozji, doprowadzając do wielotygodniowych czasami terminów oczekiwania na rozstrzygnięcie sporu przez KIO. To samo zresztą dotyczy postępowania skargowego, a utworzenie Sądu Zamówień Publicznych, jak dotąd, też tych elementów nie poprawiło, żeby nie powiedzieć, iż nawet pogorszyło.

Przyczyn tego jest jak zwykle kilka, z czego najbardziej znaczącą jest oczywiście bardzo duży wzrost liczby odwołań w stosunku do lat ubiegłych. Ale ta przyczyna, moim zdaniem, jaskrawo pokazała akurat w 2025 r. inne zaniedbanie, z którym mamy zresztą do czynienia od lat, czyli brak koncepcji i systemowego uregulowania pozycji KIO, połączone z brakiem odpowiedniego finansowania. Czy naprawdę trzeba czekać, aż dojdzie do całkowitego rozkładu systemu odwoławczo-skargowego, aby zrozumieć, że w tym systemie rozstrzygane są sprawy istotne dla funkcjonowania państwa i to o wielomiliardowej czasami wartości? Takie traktowanie UZP i KIO przez decydentów finansowych od lat budzi niesmak i zdziwienie.

Dlatego rok 2026 należy poświęcić przede wszystkim na ratowanie tego systemu. Wiem, że szykowane są pewne pilne rozwiązania prawne, ale to tylko środki doraźne. System wymaga udrożnienia poprzez znaczący wzrost finansowania i tym samym zwiększenia jego wydajności (liczba arbitrów, elektronizacja, wyposażenie techniczne i kadrowe, samodzielny wydział w sądzie okręgowym). System wymaga też poważnych zmian legislacyjnych, zarówno tych bezpośrednio dotyczących KIO i procedury odwoławczej, jak i tych, które są głównym powodem wzrostu liczby odwołań, czyli rażąco niska cena oraz tajemnica przedsiębiorstwa.

 

PAWEŁ PRZYCHODZEŃ

Prawnik, współwłaściciel firmy DOBITNIE Media,

ekspert z branży energetycznej i zamówień publicznych

W styczniu trudno jeszcze dokonywać kompleksowej, pogłębionej oceny minionego roku w systemie zamówień publicznych; będzie to możliwe po opublikowaniu Sprawozdania przez UZP. Ale na pewne zjawiska i istotne elementy można już zwrócić uwagę. Zacznę trochę nietypowo, bo od prześladującego mnie od pewnego czasu deja vu. Oto mija 12 lat, od kiedy na łamach Rzeczpospolitej i Doradcy opublikowałem razem z uznanymi ekspertami Jackiem Jerką i Mariuszem Kuźmą tekst pt. „Potrzeba zdefiniować system zamówień publicznych” (w Rz. pojawił się pt. „Potrzeba więcej zaufania”). Był to de facto tekst programowy, ujawniający nasze przemyślenia na temat coraz bardziej kulejącego ówcześnie polskiego systemu zamówień i ustawy z 2004 r., która po bardzo wielu nowelizacjach i przy zmieniającym się reżymie prawnym w Unii Europejskiej zatraciła swoje podstawowe walory. Konkluzja była jasna, potrzeba nowych regulacji. Taka ustawa powstała w 2019 r., obowiązuje już ponad pięć lat i… właściwie mogę powtórzyć: napiszmy ustawę Pzp od nowa. Mam słabą satysfakcję – właściwie nie mam żadnej – bo od początku byłem jej krytykiem, nawet starałem się zabierać głos tu i ówdzie, aby jej nie uchwalać, a przynajmniej poddać projekt weryfikacji i dalszym pracom. Ustawę jednak przyjęto.

Wypada w takiej sytuacji zadać sobie pytania, zresztą podobnie jak pytaliśmy w 2014 r., czy obecna ustawa odpowiada wyzwaniom, jakie tworzy dzisiejszy niespokojny świat? Czy jest narzędziem wychodzącym naprzeciw społeczno-gospodarczym potrzebom, czy wystarczająco buduje polską przedsiębiorczość, czy jest wreszcie funkcjonalnym narzędziem w rękach zamawiających, służącym płynnemu wydatkowaniu środków publicznych? Tych pytań rzecz jasna jest dużo więcej. Moim zdaniem, odpowiedź na każde z nich brzmi – nie i tylko częściowym usprawiedliwieniem dla projektodawców jest fakt, że w 2019 r. byliśmy jeszcze przed pandemią, mało kto przypuszczał, że obok naszych granic wybuchnie pełnoskalowa wojna, że będziemy targani kolejnymi kryzysami energetycznymi, a cła staną się światowym chlebem powszednim. Ale to są okoliczności, które jeszcze mocniej wymuszają pytanie o regulacje w tym zakresie.

Lektura częściowych danych za 2025 r. i dane z lat wcześniejszych potwierdzają powyższe wątpliwości. Mało satysfakcjonująca konkurencyjność, ucieczka w tryby niekonkurencyjne, nadmiar szczegółowych regulacji, często niejasne interpretacje powodujące, że postępowania są postrzegane jako zbyt formalistyczne i nieprzyjazne dla przedsiębiorców, wreszcie nieefektywny system środków ochrony prawnej. To wszystko powoduje m.in. mniejszą niż można oczekiwać aktywność małych i średnich firm. A przecież tyle jest (a przynajmniej było) zapewnień na forum unijnym i krajowym, że małe i średnie firmy powinny być kluczowym elementem systemu po stronie wykonawców. Karierę zaczyna robić termin „local kontent”, idea która generalnie powinna stać się fundamentem budowy systemu. W innych państwach mówi się o tym wprost, u nas też powoli słychać takie głosy, nawet z ust premiera Donalda Tuska.

Ale – wolałbym mniej mówić o 2025 r., skupiając się na obecnych wyzwaniach i koniecznych zmianach. Mam zamiar zabierać głos częściej w tej dyskusji, korzystając też z łamów DORADCY.

 

DR MARCIN SMAGA

Radca prawny, adiunkt w Katedrze Publicznego Prawa Gospodarczego

i Polityki Gospodarczej na Wydziale Prawa i Administracji UJ

Najważniejszym wydarzeniem roku 2025 w zamówieniach publicznych była publikacja dokumentu roboczego Komisji Europejskiej, podsumowującego ewaluację dyrektyw z 2014 roku. Dokument ten, choć pisany językiem urzędowego. i niczym nieuzasadnionego, optymizmu, dostarcza twardych dowodów na dysfunkcyjność unijnego systemu zamówień publicznych.

Aksjologicznym fundamentem unijnej regulacji zamówieniowej jest urzeczywistnienie traktatowych swobód, co w założeniu ma prowadzić do stworzenia zintegrowanego rynku wewnętrznego również w zakresie zakupów publicznych. Choć zamówienia unijne obejmują olbrzymie wydatki, ich realny wpływ na integrację rynku jest marginalny. Bezpośrednie zamówienia transgraniczne stanowią zaledwie 2% liczby udzielonych zamówień i 4% ich wartości. Jednocześnie system zamówień publicznych stał się potężnym obciążeniem administracyjnym. Średni czas trwania i koszty transakcyjne postępowań wzrosły, mimo deklarowanego upraszczania systemu.

Uważam, że unijne prawo zamówień w obecnej formie traci merytoryczne uzasadnienie. Zmusza wszystkich zamawiających do prowadzenia kosztownych procedur dla uzyskania efektu, który jest tak znikomo niski, że prawdopodobnie byłby osiągalny również bez tych regulacji. A co najważniejsze, brak tego efektu oznacza , że nie udaje się osiągnąć podstawowego, traktatowego, celu regulacji.

Wyzwania na rok 2026 koncentrują się wokół zapowiedzianej przez przewodniczącą von der Leyen rewizji przepisów oraz wprowadzenia kryteriów „Made in Europe”. Największym wyzwaniem będzie powstrzymanie skomplikowania prawa oraz dezintegracji systemu, który realizuje coraz bardziej zróżnicowane i abstrakcyjne (czyli niepodlegające weryfikowalnej ocenie) cele. W tej sytuacji racjonalny prawodawca powinien uznać, że wobec pogłębiającej się nieefektywności proceduralnej i nieosiągnięcia traktatowych celów, rozwiązaniem słusznym jest wycofanie się z regulacji. Prawodawca unijny nie zraża się takimi niepowodzeniami i stawia sobie nowe, tym razem strategiczne i jeszcze ważniejsze cele, co do których po kilku latach zapewne okaże się, że zostały zrealizowane w równie imponującym stopniu.

W 2026 roku niezbędne byłyby (ale nie zostaną podjęte) odważne decyzje legislacyjne, wprowadzające prawdziwe uproszczenie procedur, odejście od mrzonek typu JEDZ czy długie terminy na składanie ofert (potrzebne, jak się okazuje, w 2% postępowań) oraz odejście od traktowania zamówień jako narzędzia do realizacji wszystkich możliwych celów politycznych jednocześnie. Bez przywrócenia realnej elastyczności, system zamówień będzie się stawał coraz bardziej biurokratyczną fasadą, hamującą konkurencyjność i odporność gospodarczą Europy.

 

MAŁGORZATA STRĘCIWILK

Przewodnicząca Rady Zamówień Publicznych

Kanclerz UMCS

Będąc przewodniczącą Rady Zamówień Publicznych muszę wskazać na powołanie do życia w 2025 r. tego organu i przeprowadzenie przez Radę debaty na temat sytuacji w systemie odwoławczym, ze wskazaniem na niebezpieczne zjawiska tam zachodzące.

Wybierając najważniejsze zmiany dokonane w 2025 r. w ramach sześciu nowelizacji Pzp chciałabym pochwalić polskiego ustawodawcę za szybkie – porównując to choćby z działaniami KE czy innych państw członkowskich – zajęcie się tematem udziału w rynku polskich zamówień publicznych państw trzecich, które nie są związane z UE gospodarczymi porozumieniami. Chodzi o rozwiązania, które weszły w życie 9 września 2025 r., dzięki którym polscy zamawiający wiedzą, jak zachowywać się wobec takich podmiotów w związku z orzeczeniami TSUE w sprawach Kolin i Qingdao.

Negatywnie zaś oceniam wprowadzone rozwiązania nowelizacją Pzp, która dokonała się przy okazji tzw. deregulacji. W ramach tych zmian zajęto się wprowadzeniem rozpraw on line przed KIO, ale wdrażają one także rozwiązania dotyczące prekluzji dowodowej w postępowaniu odwoławczym. Rozwiązania te nie były ani niezbędne, ani pilne do wprowadzenia w procedurze odwoławczej i tak nadmiernie sformalizowanej ustawą z 2019 r. Nowelizacją ta jeszcze bardziej sformalizowała tę procedurę, wydłużając cały proces odwoławczy i udzielenia zamówienia publicznego. W 2025 r. w postępowaniu odwoławczym należało zając się innymi, palącymi tematami i przeprowadzić faktyczną deregulację tej procedury. Z pewnością nie załatwia tego rozprawa on line, którą można zarządzić, ale nie jest ona obligatoryjna, a w przypadku problemów z jej prowadzeniem należy odroczyć rozprawę i wyznaczyć nowy jej termin w standardowej formule. Szybkość i efektywność takiego postępowania gwarantowana (sic!!!).

W 2026 r. powinniśmy pilnie zająć się legislacyjnie wdrożeniem rozwiązań, które odblokowałyby zatory orzecznicze w KIO i pozwoliłyby Izbie rozpatrywać odwołania w terminie 15 dni bez uszczerbku dla jakości orzeczniczej. Jakiego rodzaju to rozwiązania miałyby być? Nie czas i miejsce w tej formule na ich wskazywanie. Hasłowo tylko – na pewno identyfikacja i zmiana przepisów procedury udzielania zamówienia publicznego, które stanowią najczęstszy przedmiot zaskarżenia do KIO, zmiany w przepisach proceduralnych oraz w organizacji, strukturze i statusie KIO. Usprawnienie systemu środków ochrony prawnej to zadanie, które, w  mojej  ocenie, stoi przed ustawodawcą w bieżącym roku w pierwszej kolejności.

 

DR INŻ. BOGUSŁAW WIJATYK

Rektor Uczelni Łukaszewski

Członek Rady Zamówień Publicznych

Rok 2025 w systemie zamówień publicznych oceniam jako okres względnej stabilizacji po latach intensywnych i często reaktywnych zmian legislacyjnych. Z perspektywy praktyka był to czas stopniowego porządkowania rynku oraz dojrzewania sposobu stosowania przepisów, zarówno po stronie zamawiających, jak i wykonawców.

Do pozytywnych zjawisk należy zaliczyć trwałe włączenie do praktyki mechanizmów waloryzacyjnych oraz wzrost świadomości ryzyk kontraktowych. Coraz częściej widoczne było bardziej profesjonalne planowanie zamówień, szersze wykorzystywanie dialogu technicznego oraz ostrożne, lecz konsekwentne odchodzenie od wyłącznej dominacji kryterium ceny. Istotnym atutem roku 2025 była również względna przewidywalność otoczenia prawnego, sprzyjająca stabilności decyzji inwestycyjnych.

Jednocześnie miniony rok uwidocznił utrzymujące się słabości systemowe. W praktyce szczególnie odczuwalny pozostaje nadmierny formalizm postępowań, ograniczona elastyczność procedur w projektach innowacyjnych oraz asymetria w podziale ryzyk kontraktowych. Coraz poważniejszym problemem staje się także narastające obciążenie Krajowej Izby Odwoławczej, skutkujące wydłużeniem postępowań odwoławczych i zwiększoną niepewnością po stronie uczestników rynku.

Rok 2026 przyniesie jakościowo nowe wyzwanie związane z realizacją projektów finansowanych z Krajowego Planu Odbudowy. Presja na szybkie uruchamianie i rozliczanie inwestycji, przy jednoczesnym utrzymaniu wysokiego rygoryzmu proceduralnego, może prowadzić do zatorów decyzyjnych, wzrostu liczby sporów oraz eskalacji ryzyka nieosiągnięcia kamieni milowych. W praktyce KPO obnaża ograniczoną przepustowość systemu zamówień publicznych, który nie został w pełni dostosowany do skali i tempa tego instrumentu.

Odpowiedzią na te wyzwania powinny być zdecydowane działania legislacyjne i organizacyjne, obejmujące uproszczenie procedur, ograniczenie nadregulacji oraz wzmocnienie potencjału instytucjonalnego KIO. Bez tych działań ryzyko utraty części środków oraz dalszego spadku zaufania do systemu zamówień publicznych stanie się realne.