Projekt nowelizacji ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi

W dniu 10 marca br. na stronie internetowej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w zakładce „Wykaz prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów” zamieszczona została informacja o projekcie ustawy o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi[1]. Poniżej w całości przytaczamy jej treść.

„Kwestia dotycząca konkurowania w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego oraz w postępowaniach o zawarcie umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi z wykonawcami z państw trzecich, którzy nie są zobligowani do przestrzegania standardów i wymogów wynikających z prawa Unii Europejskiej (np. w zakresie ochrony środowiska) i ponoszenia związanych z tym kosztów, stała się istotnym zagadnieniem dla wykonawców z Unii Europejskiej, w tym dla polskich wykonawców. Przez „wykonawców z państw trzecich” należy rozumieć wykonawców z państw, z którymi Unia Europejska nie jest związana żadną umową międzynarodową gwarantującą na zasadzie wzajemności i równości dostęp do rynku zamówień publicznych.

W toczącej się debacie podnoszone jest, że brak obowiązku przestrzegania powyższych standardów i wymogów, a także występowanie różnego rodzaju subsydiów państwowych w kraju pochodzenia wykonawcy, kreuje istotne przewagi konkurencyjne po stronie wykonawców z państw trzecich, ułatwiając im tym samym pozyskiwanie nowych zamówień publicznych i umów koncesji na unijnym rynku, często w kluczowych sektorach gospodarki (np. sektor budowlany, energetyczny). Powyższy stan wpływa negatywnie na sytuację polskich wykonawców i innych unijnych wykonawców, którzy muszą mierzyć się w prowadzonych postępowaniach z coraz większą i często nierówną konkurencją ze strony wykonawców z państw trzecich.

Mniejszy wolumen zamówień publicznych i umów koncesji trafiający do polskich wykonawców i innych wykonawców unijnych oznacza ograniczenie ich szans rozwojowych, co jest szczególnie niekorzystne w obecnym otoczeniu społeczno-gospodarczym.

Zamówienia publiczne oraz umowy koncesji powinny stanowić jeden z głównych instrumentów państwa służących do budowania i wzmacniania potencjału unijnych wykonawców, który jest niezbędny do zapewnienia odporności i siły unijnej gospodarki.

Należy podkreślić, że dotychczas polski rynek zamówień publicznych był co do zasady uważany za otwarty. Inaczej mówiąc wykonawcy z państw trzecich byli traktowani na takich samych zasadach jak wykonawcy unijni. W wyroku z dnia 22 października 2024 r. wydanym w sprawie C-652/22 Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticarete Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przypomniał, że wykonawcy z państw trzecich nie mają zapewnionego dostępu do unijnego rynku zamówień publicznych. Trybunał zarazem zaznaczył, że dostęp do rynku zamówień publicznych państw członkowskich, jako element wspólnej polityki handlowej, pozostaje w zakresie wyłącznej kompetencji Unii Europejskiej. Zatem państwa członkowskie nie są uprawnione do jednostronnego przyjmowania aktów o charakterze generalnym (np. ustaw) gwarantujących takim wykonawcom dostęp do krajowego rynku zamówień publicznych.

Z wyroku Trybunału wynika, że wykonawcy z państw trzecich mogą ubiegać się o zamówienia publiczne w Unii Europejskiej, ale decyzja o dopuszczeniu takich wykonawców do udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia, a także określenie warunków, na jakich ci wykonawcy mogą brać udział w postępowaniu, pozostają w gestii zamawiającego. Analogicznie jest w przypadku postępowań o zawarcie umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi.

W konsekwencji powyższego wyroku powstała niepewność prawna wśród polskich zamawiających co do możliwości i zasad wykluczania z udziału w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego oraz w postępowaniach o zawarcie umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi wykonawców z państw trzecich. Niektórzy z zamawiających w prowadzonych postępowaniach wykluczają wykonawców z państw trzecich powołując się wprost na powyższe orzeczenie Trybunału, niektórzy zaś zamawiający wprowadzają w postępowaniach własne zasady dotyczące udziału wykonawców z państw trzecich w tych postępowaniach.

Podsumowując, interpretacja skutków wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej nastręcza pewnych trudności, rezultatem czego jest stosowanie przez zamawiających niejednolitego podejścia do kwestii dotyczącej dopuszczenia do udziału w postępowaniach o udzielenie zamówienia oraz postępowaniach o zawarcie umowy koncesji wykonawców z państw trzecich oraz zasad na jakich mogą oni ubiegać się o udzielenie zamówienia lub zawarcie umowy koncesji.

W celu zachowania pewności prawa, a także wzmocnienia zasady przejrzystości prowadzonych postępowań, konieczne stało się podjęcie działań legislacyjnych w celu uporządkowania w systemie prawa zamówień publicznych zagadnienia dostępu wykonawców z państw trzecich do udziału w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego oraz postępowaniach o zawarcie umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi. Projektowane regulacje przyczynią się do wyeliminowania ewentualnych sporów co do uprawnienia zamawiającego w zakresie kształtowania kręgu wykonawców dopuszczonych do udziału w tych postępowaniach. Projekt ustawy będzie miał zatem na celu wdrożenie do krajowego prawodawstwa skutków prawnych ww. wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

 

Istota rozwiązań planowanych w projekcie, w tym proponowane środki realizacji:

Projektowane zmiany w ustawie z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych oraz w ustawie z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi mają na celu uwzględnienie wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydanego w sprawie C-652/22 w polskim prawie, przy jednoczesnym akcentowaniu zasad wynikających z zobowiązań międzynarodowych i dyrektyw Unii Europejskiej w zakresie zamówień publicznych i umów koncesji na roboty budowlane lub usługi, dotyczących ubiegania się o udzielenie zamówienia publicznego lub zawarcie umowy koncesji przez wykonawców z państw trzecich.

W celu zapewnienia skuteczności powyższego orzeczenia Trybunału niezbędne jest wyraźne wskazanie w projektowanych regulacjach, że zamawiający w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego lub postępowaniach o zawarcie umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi są uprawnieni do ograniczenia dostępu do zamówień i umów koncesji wykonawcom
z państw trzecich. Ograniczenie to będzie mogło polegać na niedopuszczeniu do udziału w postępowaniu, bądź w przypadku dopuszczenia takich wykonawców – na zróżnicowaniu ich traktowania w ww. postępowaniach od pozostałych wykonawców.
Zatem to zamawiający, zgodnie ze stanowiskiem Trybunału wyrażonym w wyroku, będzie każdorazowo podejmował decyzję odnośnie do możliwości udziału wykonawców z państw trzecich w danym postępowaniu.

Projektowane regulacje zawierają propozycję dodania nowej podstawy odrzucenia oferty. Obligowałaby ona zamawiającego do odrzucenia oferty wykonawcy z państwa trzeciego w sytuacji, gdy wykonawcy z państw trzecich nie zostali dopuszczeni do ubiegania się o zamówienie lub o zawarcie umowy koncesji. W projekcie ustawy planuje się również wprowadzenie punktowych zmian w zakresie zamówień sektorowych oraz zamówień w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa. W przypadku tych drugich planuje się umożliwienie zamawiającym, w odniesieniu do wykonawców z innych państw niż wymienione w art. 404 ust. 1 ustawy – Prawo zamówień publicznych, a także do robót budowlanych, dostaw i usług pochodzących z tych państw, określenie warunków zamówienia mniej korzystnych niż w odniesieniu do wykonawców z państw wymienionych w art. 404 ust. 1 ww. ustawy, jak również do robót budowlanych, dostaw i usług pochodzących z tych państw.”

 

Organem odpowiedzialnym za opracowanie projektu i przedłożenie go Radzie Ministrów jest minister Rozwoju i Technologii. Jako planowany termin przyjęcia projektu przez rząd wskazano II kwartał 2025 roku.

[1]https://www.gov.pl/web/premier/projekt-ustawy-o-zmianie-ustawy—prawo-zamowien-publicznych-oraz-ustawy-o-umowie-koncesji-na-roboty-budowlane-lub-uslugi (dostęp 11.03.2025).