Informacja o działalności Krajowej Izby Odwoławczej w 2023 roku

Na stronie internetowej Urzędu Zamówień Publicznych ukazała się „Informacja o działalności Krajowej Izby Odwoławczej w 2023 roku”. Jest to dokument bardzo ciekawy, przede wszystkim w warstwie merytorycznej, odnoszącej się do istotnych kwestii orzeczniczych. Zachęcając do zapoznania się całym dokumentem, poniżej publikujemy ważniejsze fragmenty dotyczące działalności Izby w ujęciu statystycznym.

 

Wprowadzenie

Prezentowana Informacja przedstawia w sposób syntetyczny najistotniejsze zagadnienia związane z pracą Krajowej Izby Odwoławczej w 2023 r., w tym tematy będące przedmiotem orzecznictwa Izby.

Informacja została podzielona na cztery części. W Części I opracowania omówione zostały podstawy prawne funkcjonowania Izby, jej struktura i organy. Część II zawiera analizę podstawowych obszarów działalności Izby w ujęciu liczbowym i procentowym wraz z porównaniem z danymi dotyczącymi roku 2022, a w części również z lat poprzednich. Przedstawione dane pozwalają na analizę funkcjonowania systemu środków ochrony prawnej oraz zaangażowania członków Izby w wykonywanie ustawowych zadań. Wykorzystane dane statystyczne zebrane zostały przez Urząd Zamówień Publicznych. Część III przedstawia wybrane zagadnienia merytoryczne, które w sposób szczególny zaznaczyły się w orzecznictwie Izby w 2023 r.

Tegoroczna Informacja roczna przedstawia problemy orzecznicze obejmujące zagadnienia związane z przedmiotowymi środkami dowodowymi, stosowaniem przesłanki wykluczenia wykonawcy z postępowania na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 5 ustawy Pzp, czy też problematyki zmian dotyczących polegania na zasobach podmiotu trzeciego. Poruszono również kwestie dotyczące istotnych części składowych ceny przy ocenie ceny jako rażąco niskiej oraz unieważnienia postępowania jeśli cena lub koszt najkorzystniejszej oferty przewyższa kwotę, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. Izba bazując na doświadczeniu orzeczniczym wskazuje również na wybrane zagadnienia, które w jej ocenie wymagają zmiany ustawy, jednocześnie zastrzegając, iż przedstawione postulaty stanowią jedynie niewielki wycinek dostrzeganych problemów.

Sprawozdanie z poza orzeczniczej działalności Izby zawarte zostało w Części IV Informacji. Podstawowe źródła Informacji to orzeczenia Izby i sądów okręgowych oraz dane statystyczne przygotowane przez Urząd Zamówień Publicznych.

Informacja została przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Krajowej Izby Odwoławczej uchwałą nr 1/2024 z dnia 19 czerwca 2024 r. w celu jej przedłożenia przez Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej, na podstawie art. art. 479 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t. j. Dz. U. z 2023 poz. 1605 ze zm.) Prezesowi Urzędu Zamówień Publicznych.

(…)

 

CZĘŚĆ II

Działalność merytoryczna Krajowej Izby Odwoławczej w ujęciu statystycznym

1. Wpływ odwołań

W 2023 r. do Prezesa Izby wpłynęły 3963 odwołania. Liczba odwołań rozpoznanych w tym okresie przez Izbę wyniosła 3939 (w tym 186 odwołań wniesionych w 2022 r.).

Spośród odwołań wniesionych w 2023 r. do rozpoznania w 2024 r. pozostało 210 odwołań.

W celu porównania, poniżej zaprezentowano wpływ odwołań w ciągu poszczególnych lat, przez cały dotychczasowy okres funkcjonowania Izby (z pominięciem danych z grudnia 2007 r.).

 

Jak wynika z powyższego wykresu, największy wpływ odwołań odnotowano w ostatnich czterech latach: 2020 – 2023, a więc po wejściu w życie ustawy Pzp z 2019r., przy czym wpływ odwołań w 2023 r. był rekordowy w całym okresie funkcjonowania Izby.

W 2023 r. przeważająca liczba odwołań była wnoszona w formie elektronicznej – 3445 (z czego 18 drogą elektroniczną), co stanowiło 87% wszystkich odwołań – podobnie jak w roku 2022 r. (85%). W formie pisemnej wniesiono 518 odwołań (13%), a więc niewiele mniej niż w roku 2022 r. – 527 (15%). Na przestrzeni lat można zaobserwować wyraźną tendencję wzrostową odwołań wnoszonych w formie elektronicznej: 2010 r. – 4,5%, 2011 r. – 11%, 2012 r. – niespełna 15%, 2013 r. – 16%, 2014 r. – niemal 18%, 2015 r. – 9%, 2016 r. – 19%, 2017 r. – 22%, 2018 r. – 28%, 2019 r. – 46%, 2020 r. – 63,30%, 2021 r. – 76%.

W ujęciu kwartalnym największy wpływ odnotowano w IV kwartale 2023 r. – 1092 odwołań, a najmniejszy w I kwartale – 919 odwołań, natomiast w II i III kwartale wpływ odwołań był na podobnym poziomie – odpowiednio 966 odwołań i 986 odwołań.

W porównaniu do roku 2022 największy wpływ odnotowano podobnie jak w roku sprawozdawczym w IV kwartale 2022 r. – 958 odwołań. W I kwartale była to liczba nieznacznie niższa – 914 odwołań, natomiast w II i III kwartale wpływ odwołań był na podobnym poziomie – odpowiednio 826 odwołań i 839 odwołań. W ujęciu miesięcznym natomiast wpływ odwołań w 2023 r. prezentuje poniższy wykres, zgodnie z którym rekordową liczbę wniesionych odwołań odnotowano w październiku 2023 r.

 

 

2. Ogólna charakterystyka postępowań, w których wniesiono odwołania

Najwięcej odwołań wniesiono w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego, których wartość przekracza tzw. progi unijne – 2478, czyli 63% ogółu wniesionych w 2023 r. odwołań (w 2022 r. ich udział był na podobnym poziomie i wynosił 64%). W postępowaniach o wartościach tzw. podprogowych wniesiono 1476 odwołań (37%), natomiast w odniesieniu do 9 odwołań brak jest danych w zakresie wartości zamówienia.

Podobnie jak w roku 2022 r. pod względem rodzaju zamówień spośród 3963 odwołań wniesionych w 2023 r. najwięcej dotyczyło usług – 46%. W zakresie dostaw wniesiono 29% odwołań, a w zakresie robót budowlanych – 25% odwołań (w 2022 r. taki podział odwołań przedstawiał się następująco: 53% – usługi, 25% – dostawy i 22% – roboty budowlane).

 

3. Statystyka przystąpień do postępowań odwoławczych

Do toczących się w 2023 r. postępowań odwoławczych (dotyczy odwołań, które wniesiono w okresie sprawozdawczym) zgłoszono 3447 przystąpienia, w tym 2597 po stronie zamawiającego (75,34%) oraz 850 po stronie odwołującego (24,66%).

Dla porównania do toczących się w 2022 r. postępowań odwoławczych zgłoszono 3424 przystąpienia, w tym 2119 po stronie zamawiającego (61,89%) oraz 1305 po stronie odwołującego (38,11%).

 

4. Czynności formalnoprawne podejmowane przez Prezesa Izby

W 2023 r. braki formalne, o których mowa w art. 518 ust. 1 Pzp wystąpiły w 500 odwołaniach, co skutkowało koniecznością wezwania wykonawców do ich uzupełnienia (w 2022 r. miało to miejsce w stosunku do 629 odwołań).

Spośród 3939 odwołań rozpoznanych w 2023 r. zwróconych zostało 161 odwołań, czyli 4,09% (w 2022 r. zwrócono 168 odwołań, co stanowiło 4,87% wszystkich odwołań). Prezes Krajowej Izby Odwoławczej dokonał zwrotu odwołań z następujących powodów: nieuiszczenia wpisu – 61 odwołań, nieuzupełnienia innych braków formalnych – 70 odwołań, nieuzupełnienia zarówno wpisu, jak i braków formalnych – 24 odwołania. Ponadto, 6 zwrotów odwołań zostało dokonanych przez składy orzekające (1 w składzie 3 – osobowym, 5 w składzie 1 – osobowym) z powodu nieuzupełnienia braków formalnych – zwrócono 3 odwołania oraz z powodu nieuiszczenia wpisu – zwrócono 3 odwołania.

Spośród innych braków formalnych niż nieuiszczenie wpisu, skutkujących zwrotem odwołania najczęściej występowały:

1. brak dokumentów potwierdzających umocowanie osób wnoszących odwołanie – 77 odwołań,
2. brak dowodu przesłania kopii odwołania zamawiającemu – 19 odwołań.

 

5. Wyznaczanie składów do rozpoznawania odwołań

Stosownie do art. 487 ust. 1 Pzp, Izba rozpoznaje odwołanie w składzie trzyosobowym, w przypadku zamówień o wartości równej lub przekraczającej progi unijne oraz jednoosobowym, w przypadku zamówień o wartości mniejszej niż progi unijne.

Prezes Izby może zarządzić rozpoznanie odwołania w składzie jednoosobowym, w przypadku zamówień o wartości równej lub przekraczającej progi unijne, albo trzyosobowym, w przypadku zamówień o wartości mniejszej niż progi unijne, jeżeli uzna to za wskazane ze względu na stopień zawiłości sprawy (art. 487 ust. 2 Pzp).

W 2023 r. Izba rozpoznała w składzie jednoosobowym (nie licząc zwrotów odwołań dokonanych przez Prezesa Izby) 3192 odwołania (84%), a w składzie trzyosobowym – 592 odwołania (16%).

 

6. Odwołania skierowane do łącznego rozpoznania

Stosownie do art. 544 ust. 2 Pzp, Prezes Izby może zarządzić łączne rozpoznanie odwołań przez Izbę, jeżeli zostały one złożone w tym samym postępowaniu o udzielenie zamówienia lub dotyczą takich samych czynności lub zaniechań czynności zamawiającego.

Ogólna liczba odwołań skierowanych do łącznego rozpoznania w okresie sprawozdawczym wyniosła 564 tj. 14% ogólnej liczby 3 963 odwołań. Spośród tej liczby 248 odwołań zostało rozpoznanych po terminie instrukcyjnym, o którym mowa w art. 544 ust. 1 Pzp. W poprzednich latach do łącznego rozpoznania zostało skierowanych: 16% odwołań w roku 2022, 19% odwołań w roku 2021, 18% odwołań w roku 2020, 13% w roku 2019 oraz 18% w roku 2018.

Maksymalna liczba odwołań połączonych do łącznego rozpoznania w ramach jednego postępowania odwoławczego w 2023 r. wyniosła 16 odwołań. Dla porównania w 2022 r. było to 13 odwołań.

 

7. Rodzaje rozstrzygnięć odwołań

Rozpoznaniu przez składy orzekające Izby (nie wliczając odwołań zwróconych) w 2023r. podlegało 3 778 odwołań, w wyniku czego:

1. 1108 odwołań zostało oddalonych (29%);
2. 729 odwołań zostało uwzględnionych (19%);
3. 751 postępowań zostało umorzonych wskutek wycofania odwołania (20%);
4. 926 postępowań zostało umorzonych w wyniku uwzględnienia przez zamawiającego w całości zarzutów odwołania (25%);
5. 177 postępowań zostało umorzonych na podstawie art. 568 pkt 2 ustawy Pzp (5%);
6. 87 odwołań zostało odrzuconych (2%).

 

8. Kary finansowe, skrócenie okresu obowiązywania umowy w sprawie zamówienia publicznego lub jej unieważnienie

W 2023 r. Izba orzekła o nałożeniu kary finansowej na zamawiającego w dwóch sprawach: o sygn. akt: KIO 2682/23 – 8 400,00 zł oraz o sygn. akt KIO 2700/23 w wysokości 7 000,00 zł. Ponadto Izba orzekła w jednej sprawie o sygn. akt KIO 1633/23 o skróceniu okresu obowiązywania umowy.

W okresie sprawozdawczym Izba nie orzekła o unieważnieniu umowy w sprawie zamówienia publicznego.

 

9. Zdania odrębne

Do wydanych w okresie sprawozdawczym wyroków członkowie składów orzekających zgłosili zdanie odrębne w 5 sprawach. Dla porównania w roku 2022 nie zostały zgłoszone żadne zadania odrębne, a w roku 2021 zgłoszono 3 zdania odrębne.

 

10. Powołanie biegłego

W okresie sprawozdawczym przeprowadzono dowód z opinii biegłego w dwóch sprawach: KIO 213/23 – biegły tłumacz przysięgły oraz KIO 1198/23 – biegły z zakresu włókiennictwa. Dla porównania w 2022 r. nie przeprowadzono takiego dowodu, a w roku 2021 dowód taki przeprowadzono w jednym postępowaniu odwoławczym.

 

11. Prawomocność orzeczeń

W 2023 r. w oparciu o regulację § 40 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie postępowania przy rozpoznawaniu odwołań przez Krajową Izbę Odwoławczą (Dz. U. 2020, poz. 2453) Prezes Izby stwierdził prawomocność 61 orzeczeń (w 2022 r. były to 63 orzeczenia), w tym na wniosek odwołującego lub pełnomocnika odwołującego – 9 orzeczeń, na wniosek zamawiającego lub pełnomocnika zamawiającego 50 orzeczeń, na wniosek przystępującego – 2.

 

12. Terminowość rozpoznawania odwołań

W 2023 r. postępowanie odwoławcze trwało średnio 14 dni. Dla porównania w roku 2022 r. odwołania zostały rozpoznanie średnio w terminie 16 dni.

Poniżej zaprezentowano średni czas trwania postępowania odwoławczego, czyli liczbę dni od wpływu odwołania do wydania orzeczenia, dla wszystkich spraw rozpoznanych w danym okresie sprawozdawczym, począwszy od 2009 r.

 

 

Termin rozpoznania odwołania liczony jest od dnia wpływu odwołania do Kancelarii UZP. W okresie sprawozdawczym w terminie tym, procedura postępowania z wniesionym odwołaniem obejmowała wykonanie zarówno czynności organizacyjno – technicznych realizowanych przez Biuro Odwołań UZP tj. np. wprowadzenie do systemu informatycznego UZP, sprawdzenie odwołania pod kątem formalnym i ewentualne wystosowanie wezwania o uzupełnienie braków oraz czynności merytoryczne wykonywane przez Prezesa KIO i skład orzekający tj. np. weryfikacja kompletności i braku podstaw do odrzucenia odwołania, analiza dokumentacji postępowania przez skład orzekający, analiza stanowisk pisemnych i dowodów przekazanych przez strony i uczestników, przeprowadzenie rozprawy, naradę składu orzekającego, przygotowanie i ogłoszenie orzeczenia w sprawie.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w ocenie Izby, termin zakreślony w art. 544 ust. 1 ustawy Pzp, w związku z systemowym umiejscowieniem tego przepisu, odnosi się do rozpoznania odwołania, rozumianego jako rozpoznanie sprawy na rozprawie i nie wlicza się do niego terminu na wydanie orzeczenia. Za taką interpretacją przemawia również brzmienie art. 558 ust. 2 ustawy Pzp, który dopuszcza odroczenie wydania orzeczenia na czas nie dłuższy niż 5 dni. Wobec tego termin 15 dni na rozpoznanie odwołania nie powinien obejmować okresu po zamknięciu rozprawy do wydania orzeczenia.

Na terminowość rozpoznania odwołań w omawianym roku statystycznym na pewno znaczący wpływ miała utrzymująca się nadal duża liczba wpływających odwołań w stosunku do lat poprzednich, przy nieznacznym wzroście zasobów kadrowych Izby (na koniec roku 2022 – 44 osoby, a na koniec roku 2023 – 51 osób). Rok 2023 był rokiem rekordowym pod względem liczby wniesionych odwołań w całym okresie funkcjonowania Izby.

 

(…)

Jak wynika z powyższych danych terminowość rozpoznania odwołań utrzymywała się na wysokim poziomie w okresie od stycznia do czerwca, a spadła w miesiącach wakacyjnych, co niewątpliwie spowodowane było ograniczonymi zasobami kadrowymi z uwagi na urlopy wypoczynkowe członków Izby oraz personelu obsługującego Izbę. Terminowość zmalała w miesiącach od października do grudnia na co, poza czynnikami wskazanymi wyżej, znaczący wpływ miała rekordowa liczba wniesionych odwołań w tym kwartale, w szczególności w październiku 2023 r. (390 odwołań).

 

13. Ogłaszanie orzeczeń

Zgodnie z art. 558 ust. 2 Pzp, Izba w sprawie zawiłej Izba może odroczyć ogłoszenie orzeczenia na czas nie dłuższy niż 5 dni. Izba – z uwagi na zawiłość sprawy – uznała w 2023 r. za konieczne skorzystanie z tego uprawnienia w 1465 przypadkach (co stanowi 80% z ogólnej liczby wydanych wyroków), natomiast w 2022 r. było to 1333 spraw (85%).

 

14. Skargi do sądu okręgowego na orzeczenia Izby

W 2023 r. wniesiono 130 skarg na orzeczenia Krajowej Izby Odwoławczej, co stanowi 3,3% w stosunku do liczby odwołań rozpoznanych przez składy orzekające. W poprzednich latach było to odpowiednio: 2022 – 155 (4,4%), 2021 – 165 (4,2%), 2020 – 122 (3,57%), 2019 – 126 (5,2%), 2018 – 166 (6,2%), 2017 – 159 (5,7%), 2016 – 130 (5,2%), 2015 – 179 (6,7%), 2014 r. – 133 (5,1%), 2013 r. – 144 (5,2%), 2012 r. – 152 (5,9%), a w 2011 r. – 148 (6%).

 

(…)

Na podstawie przekazanych Izbie orzeczeń sądów okręgowych ustalono (według stanu na dzień 31 stycznia 2024 r.), że w 2023 r. rozpoznano 47 skarg na orzeczenia Izby, w tym: 6 skarg zostało odrzuconych (12,77%), 26 skarg zostało oddalonych (55,32%), w 10 sprawach zmieniono wyrok (21,28%), w 4 sprawach umorzono postępowanie skargowe (8,51%), w 1 sprawie uchylono wyrok (2,12%). W toku są 83 sprawy.

Dla porównania w 2022 r. na podstawie przekazanych Izbie orzeczeń sądów okręgowych ustalono (według stanu na dzień 31 stycznia 2023 r.), że w 2022 r. rozpoznano 61 skarg na orzeczenia Izby, w tym: 8 skarg zostało odrzuconych (13%), 38 skarg zostało oddalonych (63%), w 5 sprawach zmieniono wyrok (8%), w 8 sprawach umorzono postępowanie skargowe (13%), w 2 sprawach uchylono wyrok (3%). W toku były 94 sprawy

 

15. Rozpoznawanie wniosków o uchylenie zakazu zawarcia umowy

Do Izby wpłynęło w 2023 r. 37 wniosków o uchylenie zakazu zawarcia umowy, a wydano 40 postanowień w tym przedmiocie (w tym 3 wnioski z 2022 r.).

Krajowa Izba Odwoławcza w 2023 r. spośród spraw rozpoznanych wydała 20 postanowień odmawiających uchylenia zakazu zawarcia umowy (50%), 8 postanowień uchylających zakaz zawarcia umowy (20%) oraz 12 postanowień umarzających postępowanie w sprawie wniosku (30%).

Dla porównania w 2022 r. liczba wniosków o uchylenie zakazu zawarcia umowy oraz wydanych postanowień była nieznacznie wyższa: 50 wniosków oraz 49 postanowień. W 2022 r. Krajowa Izba Odwoławcza spośród spraw rozpoznanych wydała 25 postanowień odmawiających uchylenia zakazu zawarcia umowy (51%), 11 postanowień uchylających zakaz zawarcia umowy (22%) oraz 13 postanowień umarzających postępowanie w sprawie wniosku (27%).

(…)

16. Rozpoznanie zastrzeżeń od wyników kontroli Prezesa UZP

Z art. 610 ust. 1 i art. 617 Pzp, wynika uprawnienie zamawiających do zgłaszania do Prezesa Urzędu zastrzeżeń od wyników kontroli doraźnej i uprzedniej. Opinię w przedmiocie tych zastrzeżeń Izba wyraża w formie uchwały podejmowanej w terminie 15 dni od dnia otrzymania zastrzeżeń od wyników kontroli. W 2023 r. zastrzeżenia zostały rozpoznane w terminie określonym w art. 610 ust. 3 ustawy Pzp.

Izba w 2023 r. wydała 24 opinie (w tym 3 z 2022 r.) z 24, które wpłynęły do Izby, w tym: 21 opinii (88%), w których nie uwzględniła zastrzeżeń, 2 opinie (8%) uwzględniające zastrzeżenia w całości oraz 1 opinia (4%) częściowo uwzględniająca zastrzeżenia.

W porównaniu do roku 2022 r. liczba wydanych opinii zmniejszyła się nieznacznie. W 2022 r. Izba wydała 35 opinii z 37, które wpłynęły do Izby, w tym: 27 opinii (77%), w których nie uwzględniła zastrzeżeń, 3 opinie (9%) uwzględniające zastrzeżenia w całości oraz 5 opinii (14%) częściowo uwzględniających zastrzeżenia.

 

(…)

17. Zapytania do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej

W 2023 r. Izba nie skierowała zapytań do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

 

(…)

 

CZĘŚĆ IV

Inna działalność Krajowej Izby Odwoławczej

1. Działania na rzecz podnoszenia jakości orzecznictwa

W roku sprawozdawczym Krajowa Izba Odwoławcza kontynuowała wcześniejsze działania mające na celu podnoszenie jakości orzecznictwa. Działania te prowadzone były w trzech zasadniczych obszarach. Pierwszy z nich dotyczył poszerzania wiedzy, przede wszystkim z zakresu zamówień publicznych oraz dziedzin prawa związanych z rozstrzyganiem sporów odwoławczych i był realizowany w formie szkoleń grupowych oraz uczestnictwa w konferencjach. Drugi, wynikał z konieczności usystematyzowania wykładni regulacji Pzp oraz utrwalenia wypracowanych kierunków interpretacji, obejmował opracowanie zeszytów orzeczniczych, narady orzecznicze oraz wymianę poglądów na forum Izby np. z wykorzystaniem poczty służbowej. Członkowie Krajowej Izby Odwoławczej podnosili również indywidualnie swoje kwalifikacje zawodowe przydatne w toku rozstrzygania sporów w zamówieniach publicznych w ramach:

• indywidualnych szkoleń specjalistycznych,
• innych form szkoleniowych takich jak:

– studia podyplomowe, studia doktoranckie,

– nauka języków obcych.

(…)

7. Uchwały Zgromadzenia Ogólnego Krajowej Izby Odwoławczej w sprawie zwiększenia uposażenia członków Izby oraz gwarancji niezależności Izby i niezawisłości jej członków w kontekście niektórych przesłanek odwołania określonych w art. 478 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych

W dniu 19 kwietnia 2023 r. Zgromadzenie Ogólne Krajowej Izby Odwoławczej przyjęło dwie istotne dla działalności Izby uchwały. Uchwała nr 4 dotyczyła stanowiska Izby w zakresie zwiększenia uposażenia członków Izby, a Uchwała nr 5 gwarancji niezależności Izby i niezawisłości jej członków w kontekście niektórych przesłanek odwołania określonych w art. 478 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych.

 

Uchwała nr 4 w sprawie stanowiska zakresie zwiększenia uposażenia członków Krajowej Izby Odwoławczej

Konieczność podjęcia Uchwały nr 4 wynikała z zaistniałej sytuacji gospodarczej, która powoduje zwiększanie się kosztów życia, w wyniku czego aktualnie otrzymywane przez członków Krajowej Izby Odwoławczej wynagrodzenie stało się nieadekwatne do wagi i zakresu wykonywanych zadań. Okoliczności te niewątpliwe rodzą szereg negatywnych konsekwencji dla członków Izby takich jak: spadek atrakcyjności wykonywania funkcji członka Izby, a przez to obniżenie prestiżu instytucji, fluktuacja kadrowa, poczucie niewystarczającego docenienia wykonywanej pracy, czy też spadek satysfakcji związanej z wykonywanymi obowiązkami, co następnie przekłada się na funkcjonowanie całej instytucji, a w konsekwencji może prowadzić do zagrożenia w funkcjonowaniu całego systemu zamówień publicznych.

Wyrażając stanowisko w przedmiotowej sprawie Izba przedstawiła rolę Izby w systemie zamówień, zakres i wagę rozstrzyganych obecnie spraw oraz ich liczbę. Izba zaprezentowała również podstawy wyliczenia wynagrodzenia, dane historyczne, wcześniejsze założenia do ustalania wynagrodzeń członków Izby, a także zagrożenia wynikające ze stałego pogarszanie się warunków finansowych. Ponadto Izba podniosła, iż okolicznością, mającą znaczenie dla kwestii warunków pracy i wynagrodzeń członków Izby, jest brak możliwości uzyskiwania dochodów z innych źródeł. Zgodnie z art. 476 ust. 2 ustawy członkowie Izby nie mogą (poza nielicznymi wyjątkami dotyczącymi zatrudnienia na podstawie umowy o pracę na stanowiskach dydaktycznych lub naukowych) podejmować dodatkowego zatrudnienia ani innych zajęć zarobkowych, jak również prowadzić innego rodzaju działalności określonej w tym przepisie. Tym samym wynagrodzenie uzyskiwane z tytułu pełnienia funkcji członka Izby stanowi jego wyłączne źródło utrzymania.

W wyrażonym stanowisku Izba zwróciła szczególną uwagę na konieczność zapewnienia członkom Izby godnych warunków finansowych, adekwatnych do poziomu ich wykształcenia, doświadczenia, jak też ilości i złożoności rozpoznawanych przez nich spraw.

W wykonaniu uchwały Prezes Izby przekazał jej treść wraz ze stanowiskiem Izby: Prezesowi Rady Ministrów, Prezesowi UZP, Ministrowi Rozwoju i Technologii, Ministrowi Finansów.

Uchwała nr 5 w sprawie stanowiska w zakresie gwarancji niezależności Izby i niezawisłości jej członków w kontekście niektórych przesłanek odwołania określonych w art. 478 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych

Izba wypracowała stanowisko i podjęła Uchwałę nr 5, dostrzegając systemowe zagrożenia dla niezależności Izby i niezawisłości jej członków, związane z ustawowym uregulowaniem oraz praktyką stosowania niektórych przesłanek i trybu odwoływania członków Izby. Utrzymanie obecnych regulacji prawnych oraz przyjmowanej w praktyce ich interpretacji godzi bowiem w instytucjonalne gwarancje niezawisłości członków Izby, będącej organem powołanym do bezstronnego rozstrzygania sporów z zakresu zamówień publicznych i uznawanym za sąd w rozumieniu art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Potencjalne skutki takiego stanu rzeczy dla całego systemu zamówień publicznych i uczestników rynku, są jednoznacznie negatywne.

 

Analiza przesłanek odwołania wymienionych w art. 478 ust. 2 pkt 4 i 6 i art. 486 ust. 1 i 2 ustawy Pzp prowadzi do wniosku, że ich stosowanie w obecnym kształcie pozwala na odwołanie członka Krajowej Izby Odwoławczej w sposób dyskrecjonalny, bez zaistnienia rzeczywistych okoliczności godzących w jego dobre imię i możność sprawowania funkcji orzeczniczej. Przesłanki te mogą być więc wykorzystane w wyniku pochopnego lub celowego działania do odwołania członka Izby, mimo braku obiektywnych do tego podstaw. Nie ulega wątpliwości, że taki stan rzeczy narusza zasadę niezawisłości członków Izby, a w konsekwencji narusza także niezależność samej Izby.

W związku z powyższym zasadne i konieczne jest podjęcie działań legislacyjnych mających na celu zmianę wskazanych wyżej przesłanek odwołania poprzez usunięcie ich głównych wad godzących w niezawisłość członków Izby, takich jak: uznaniowość stosowania, możliwość odwołania z powołaniem się na utratę nieposzlakowanej opinii bez przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego zapewniającego członkowi Izby prawo do obrony, prawo do otrzymania uzasadnienia faktycznego i prawnego odwołania, prawo zaskarżenia decyzji o odwołaniu oraz możliwość odwołania wyłącznie z powodu upływu 6 miesięcy zawieszenia z uwagi na postawienie członkowi Izby zarzutów bez względu na to, czy w toku postępowania karnego zarzuty te okażą się w ogóle zasadne. Usunięcie wadliwości tak sformułowanych przesłanek odwołania członka Izby powinno nastąpić poprzez usunięcie art. 478 ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy Pzp oraz zmianę art. 486 ust. 2 ustawy Pzp polegającą na usunięciu słów: „nie dłużej jednak niż 6 miesięcy”.

Wymaga przy tym podkreślenia, że postulowane zmiany przesłanek odwołania ze składu Izby mają na celu nie tylko ochronę członków Izby przed bezpodstawnym odwołaniem. Zmiany te mają na celu przede wszystkim zagwarantowanie realnej niezawisłości członków Izby, co jest czynnikiem niezbędnym dla właściwego wypełniania przez nich obowiązków orzeczniczych i prawidłowego funkcjonowania systemu odwoławczego na rynku zamówień publicznych. Jak bowiem stwierdził Trybunał Konstytucyjny odnosząc się do regulacji dotyczących statusu sędziego: „Ich podstawowym celem nie jest ochrona indywidualnych interesów osób piastujących stanowiska w organach władzy sądowniczej, ale zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tej władzy w interesie ogółu” (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lutego 2002 r., sygn. akt SK 29/01).

W wykonaniu uchwały Prezes Izby przekazał jej treść wraz ze stanowiskiem Izby: Prezesowi Rady Ministrów, Prezesowi UZP, Ministrowi Rozwoju i Technologii

 

(…)

 

PODSUMOWANIE

W roku 2023 r., Izba po raz kolejny zmierzyła się z bardzo dużą liczbą wniesionych odwołań. Systematycznie zwiększająca się liczba odwołań poniżej progów unijnych pozwala przypuszczać, że jest to trend który się utrzyma, lub nawet nasili. Niewątpliwie jest to dobry prognostyk dla polskiej gospodarki, świadczy bowiem o większej świadomości uczestników rynku w zakresie środków odwoławczych, co pozwala na zwiększenie konkurencyjności na rynku zamówień publicznych. Nie można także pominąć faktu, że w najbliższym czasie zamawiający będą mogli wydatkować środki przyznawane w ramach Krajowego Planu Odbudowy, co zwiększy liczbę postępowań o udzielenie zamówienia, a w konsekwencji zwiększy zapewne również liczbę postępowań odwoławczych prowadzonych przed Izbą. Wszystkie te okoliczności niosą ze sobą zagrożenie wydłużenia postępowania przed Izbą z uwagi na niewystarczającą, dla wzrastającej liczby odwołań, liczbę członków KIO oraz osób zapewniających obsługę organizacyjną Izby. Jak pokazał rok 2022 i 2023 w okresach, gdy występują braki kadrowe, w zasadzie nie jest możliwym rozpoznanie odwołania oraz ogłoszenie orzeczenia w terminie 15 dni. Aby ograniczyć ryzyko przedłużania postępowań odwoławczych niezbędne jest zatem zwiększenie zatrudnienia zarówno wśród członków Izby, jak i wśród osób zapewniających jej obsługę organizacyjną.

Krajowa Izba Odwoławcza w 2023 r. kontynuowała również działalność edukacyjną w postaci publikacji Zeszytów Orzeczniczych Izby oraz oznaczając wyroki według indeksów tematycznych (tagowanie) w celu ułatwienia korzystania z wyszukiwarki orzecznictwa.

Izba podjęła także wewnętrzne działania mające na celu dokonanie analizy i oceny przepisów ustawy Pzp w zakresie dotyczącym zarówno postępowania o udzielenie zamówienia, postępowania odwoławczego, jak i funkcjonowania samej Izby. Pierwsze wyniki tych działań w postaci uchwały nr 5 Zgromadzenia Ogólnego Izby i wybranych postulatów de lege ferenda zostały przedstawione w tej Informacji, niemniej jednak planowane jest kontynuowanie prac.