Rozmowa Doradcy
Spójne i jednolite orzecznictwo
Z Małgorzatą Rakowską
Prezes Krajowej Izby Odwoławczej
rozmawia
Piotr Zatyka
Funkcję Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej pełni Pani od czerwca, a więc już ponad trzy miesiące. Jak minął Pani ten czas?
Na wstępie należy mieć na uwadze, że jestem członkiem Izby od 2007 roku. Minione miesiące pozwoliły mi na ocenę funkcjonowania Izby z innej perspektywy, a mianowicie z pozycji Prezesa, gdzie w pierwszej kolejności zwróciłam uwagę na aspekt organizacyjny. Czas ten pozwolił mi na określenie mocnych punktów Izby, o których chcę mówić, jak również pozwolił mi na zdiagnozowanie obszarów, w których należy podjąć stosowne działania celem ich poprawy.
Jakie cele postawiła Pani przed sobą oraz przed Krajową Izbą Odwoławczą w chwili obejmowania stanowiska jej szefowej?
Niekwestionowanym osiągnięciem Izby jest terminowość rozpoznawania spraw, jednakże zadania, jakie stawia przed Izbą czerwcowa nowelizacja przepisów ustawy, jak również duży i stale rosnący stopień skomplikowania spraw odwoławczych wytycza nam nowe wyzwania. Terminowość rozpoznawania odwołań jest nader istotna z punktu widzenia społecznego i gospodarczego, jednakże złożoność spraw odwoławczych i poziom ich skomplikowania zmieniły się istotnie na przestrzeni lat, przy jednoczesnym utrzymaniu instrukcyjnego terminu 15 dni na ich rozpoznanie. Należy przy tym podkreślić, że od pewnego czasu wzrasta odsetek spraw, które rozpoznawane są przez Izbę na kilku terminach. Także ogłoszenie orzeczenia z uwagi na poziom skomplikowania sprawy, bądź spraw połączonych do łącznego rozpoznania, poprzedzane jest kilkudniowym odroczeniem ogłoszenia orzeczenia.
Na równi z terminowością rozpoznawania odwołań należy traktować działania zmierzające do wypracowania spójnej i jednolitej linii orzeczniczej. Jest to szczególnie istotne teraz, gdy mamy do czynienia z przepisami znowelizowanymi. Zmianie uległo bowiem wiele instytucji ustawowych, rozumienie i stosowanie których było od lat ugruntowane. Nowy stan prawny stawia przed Izbą nowe zadania. Wiele przepisów wymaga dokonania ich wykładni.
Od momentu objęcia funkcji Prezesa podejmuję działania zmierzające do wypracowania mechanizmu pozwalającego członkom Izby na wypracowywanie wspólnego stanowiska, w tym także w kwestiach formalnych. W kwestiach merytorycznych kluczowe znaczenie ma bowiem stan faktyczny konkretnej sprawy, jak również argumentacja stron podnoszona na rozprawie. Tym niemniej dążenie do jednolitości orzecznictwa, przy poszanowaniu zagwarantowanych ustawą każdemu członkowi Izby niezależności i niezawisłości, stanowi nadrzędny cel.
Co, Pani zdaniem, jest dzisiaj najważniejsze dla właściwego funkcjonowania Krajowej Izby Odwoławczej?
Pragnę podkreślić, że Izba to ludzie, którzy są jej najważniejszą podstawą, tym samym stabilność kadrowa Izby to trzon jej funkcjonowania, a z tym nierozerwalnie związana jest przede wszystkim newralgiczna kwestia wynagrodzeń członków Izby. Jest to temat trudny, na co wskazuje fakt, że pomimo zwiększenia zadań wykonywanych przez Izbę w związku z kolejnymi nowelizacjami Prawa zamówień publicznych dokonywanymi w ostatnich latach, brak jest zmiany w kwocie wynagrodzenia członków Izby. Dzisiaj wynagrodzenia członków Izby, które są takie same od wielu lat, a ich wysokość nie jest tajemnicą, gdyż jest określona w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów, które określa poziom tego wynagrodzenia, przestały być adekwatne do wykonywanej pracy, stopnia jej skomplikowania i znaczenia spraw rozpoznawanych przez Krajową Izbą Odwoławczą. Oczekiwana przez nas zmiana w tym zakresie byłaby zgodna z założeniami ustawodawcy powołującego do życia Izbę i zapewniłaby Izbie stabilność kadrową, na czym skorzystaliby wszyscy uczestnicy „rynku” zamówień publicznych. To członkowie Krajowej Izby Odwoławczej – dysponujący specjalistyczną wiedzą oraz znajomością skomplikowanych norm, nie tylko Prawa zamówień publicznych, ale również wielu innych aktów prawnych niezbędnych dla rozpoznania zarzutów odwołania – są jej największym atutem. Należy przy tym zauważyć, że jest nas zaledwie 37 osób.
Pierwszoplanowe znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania każdego systemu rozpoznawania spraw spornych ma praca organu pierwszej instancji. W systemie środków ochrony prawnej organem tym jest Izba, na której spoczywa rozpoznanie około trzech tysięcy spraw odwoławczych rocznie. Izba rozpoznaje jednak nie tylko odwołania. Rozpoznaje także wnioski o uchylenie zakazu zawarcia umowy i wyraża opinie w sprawach zastrzeżeń zamawiającego od wyniku kontroli. Dlatego tak ważne jest zapewnienie członkom Izby dobrych warunków wykonywania ich obowiązków. Oznacza to nie tylko zapewnienie warunków dla dobrej organizacji pracy, ale również konieczność sprostania wyzwaniom wynikającym z rosnącego poziomu skomplikowania spraw odwoławczych.
Jest Pani członkiem KIO od dnia jej powołania w 2007 roku. Jak, z perspektywy zdobytych w tym okresie doświadczeń, ocenia Pani systemową rolę Izby oraz jej orzecznictwa, a także jej wpływ na funkcjonowanie rynku zamówień publicznych?
Izba jest organem stałym. Działa niezmiennie od 2007 r. jako pierwszy w historii polskiego systemu zamówień publicznych arbitraż zawodowy. Członkowie Izby zajmują się tym orzekając w sprawach zamówień publicznych nieprzerwanie rozwijają swoje umiejętności oraz systematyzują posiadana wiedzę w tym zakresie.
Orzecznictwo Izby kształtuje określone rozwiązania i przyczynia się do powstania dobrych praktyk w tym obszarze. W 2007 r., a więc wtedy, gdy Izba powstała, istniała już wykładnia wielu przepisów i orzecznictwo Izby zgodnie z zamysłem ustawodawcy przyczyniło się tu do ustabilizowania ukształtowanej interpretacji. Kolejne nowelizacje Prawa zamówień publicznych stawiały jednak przed Izbą nowe wyzwania i Izba im sprostała. Dokonana przez nią interpretacja wielu przepisów przyjęła się w obrocie i jest już niepodważalna.
Krajowa Izba Odwoławcza stała się częścią systemu zamówień publicznych, a jej orzecznictwo jednym z kluczowych sposobów wykładni obowiązujących przepisów, nieraz spotykam się w różnych rozmowach z twierdzeniem, że przy nowelizowanych przepisach „rynek” zamówień publicznych oczekuje na orzeczenia Izby.
Jak Pani ocenia zmiany dotyczące systemu środków ochrony prawnej, które wprowadziła czerwcowa nowelizacja Pzp?
Zmiany dotyczące środków ochrony prawnej nie są znaczące za wyjątkiem rozszerzenia przedmiotu zaskarżenia w postępowaniach poniżej tzw. progów unijnych zmiany. Zmiana art. 186 to także krok w dobrym kierunku. Izba powinna bowiem rozstrzygać wyłącznie te zarzuty, które są sporne między stronami, a wykonawcy zgłaszający przystąpienia do postępowania odwoławczego powinni mieć możliwość zgłaszania sprzeciwu wyłącznie wobec tych zarzutów odwołania, które faktycznie godzą w ich prawa w postępowaniu. Zmiany dokonane w tym zakresie realizują postulat słuszności procesowej. Izba wielokrotnie musiała zmierzyć się z problemem częściowego uwzględnienia odwołania, zgłaszanymi sprzeciwami przez uczestników postępowania odwoławczego i w tym zakresie poszukiwała rozwiązań zgodnych z obowiązującymi przepisami.
Istotna, choć pozornie niewielka zmiana dotyczy także Krajowej Izby Odwoławczej. Czy nie boi się Pani, że powierzenie dotychczasowych kompetencji premiera w stosunku do KIO ministrowi właściwemu do spraw gospodarki może być postrzegane jako zagrożenie dla niezależności Izby? Pytany o to Wiceminister Gospodarki odpowiedział nam, iż wskutek tych zmian niezależność Izby nie jest zagrożona „w najmniejszym stopniu”. Podziela Pani ten pogląd?
W żadnym razie nie obawiam się, że powierzenie dotychczasowych kompetencji premiera w stosunku do Krajowej Izby Odwoławczej ministrowi właściwemu do spraw gospodarki stanowi jakiekolwiek zagrożenie niezależności Izby. Usytuowanie Izby to zawsze jakieś rozwiązanie systemowe, które z jakiś powodów uległo zmianie, ale nie oznacza to, że Izba została pozbawiona niezależności i niezawisłości.
Jesteśmy obecnie w okresie wdrażania znowelizowanych przepisów. Z tego co wiem, nie przebiega on łatwo i przyjemnie, bowiem w opinii wielu uczestników rynku zamówień publicznych szereg nowych przepisów budzi wątpliwości oraz problemy związane z ich stosowaniem. Czy daje się to zauważyć w praktyce orzeczniczej KIO?
To jest bardzo dobre pytanie, ale będę na nie mogła odpowiedzieć dopiero za kilka miesięcy. W tej chwili do Izby trafia bardzo mało odwołań, w których zarzuty dotyczą nowych przepisów. Wiele postępowań, do których będą miały zastosowanie znowelizowane przepisy zostało dopiero wszczętych. Jak powiedziałam wcześniej, wiele przepisów będzie wymagało interpretacji. Dlatego też już trwają dyskusje i wymiana poglądów miedzy członkami Izby na temat tego, jak powinno się interpretować nowe rozwiązania ustawowe.
Powszechnie uważa się, iż w najbliższym czasie podjęte zostaną prace nad nowym Prawem zamówień publicznych. Wiceminister Gospodarki powiedział, że przy pracach nad jego projektem jednym z istotnym zagadnień powinna być nie tylko pozycja ustrojowa KIO, ale i ocena obecnego kształtu rozwiązań organizacyjno prawnych dotyczących Izby, „bo być może nie wszystkie obecnie obowiązujące rozwiązania są optymalne i korzystne dla KIO”. Jakie jest Pani stanowisko w tej sprawie?
Biorę tę deklarację za dobrą monetę, gdyż stanowi potwierdzenie znaczenia i trwałości Izby w systemie środków ochrony prawnej. Nie ulega wątpliwości, iż rozwiązania legislacyjne leżące u podstaw powołania Krajowej Izby Odwoławczej miały charakter przejściowy. Stan ten jest dostrzegany w praktyce, jak również w piśmiennictwie. Od początku powstania Izby mówi się o potrzebie rozwiązania problemów odnoszących się do charakteru prawnego i statusu KIO podkreślając, iż pomysł jej powstania wiązał się z postulatem jej docelowego usamodzielnienia.
Mam nadzieję, że w pracach nad założeniami zapowiadanej reformy Izba będzie brać udział jako jeden z partnerów. Zgromadzony w Izbie kapitał wiedzy, wynikający z tysięcy przeprowadzonych spraw odwoławczych powinien zostać wykorzystany przy ustalaniu kierunków niezbędnych zmian oraz przekładania ustaleń na konkretne rozwiązania.
Problem zmian, które wprowadziłoby nowe Prawo zamówień publicznych nie dotyczy, jak sądzę, wyłącznie KIO, ale także systemu środków ochrony prawnej. Co należałoby, Pani zdaniem, zmienić w tym zakresie? Wielu ekspertów sądzi, że potrzebne są zmiany daleko idące.
Doświadczenie związane z prawie dziesięcioletnią pracą w Izbie skłaniają mnie do przekonania, że obok wzmocnienia Izby jako organu pierwszej instancji niezbędna jest refleksja nad rozwiązaniami dotyczącymi kontroli instancyjnej, sprawowanej przez Sądy Okręgowe. Wydaje mi się, że korzystne systemowo byłoby ograniczenie liczby Sądów Okręgowych rozpoznających skargi na orzeczenia Izby.
Bardzo dziękuję za rozmowę.
