Na marginesie
Koncesja po nowemu
Po kilku miesiącach prac parlamentarnych Sejm uchwalił ustawę o umowach koncesji na roboty budowlane oraz usługi, której projekt przedłożyła Rada Ministrów. Zarówno prace nad jej projektem jak i legislacja parlamentarna przebiegały spokojnie, i – w odróżnieniu od nowelizacji Prawa zamówień publicznych – bez specjalnych emocji. Towarzyszyło też im niewielkie zainteresowanie ekspertów, zamawiających oraz przedsiębiorców, podobnie zresztą jak samemu projektowi. Nikt też nie odnotował, że uchwalona została ze stosunkowo sporym opóźnieniem, bowiem termin na wdrożenie nowej dyrektywy koncesyjnej, podobnie jak dyrektyw zamówieniowych, minął 18 kwietnia.
Bez wątpienia ten wyraźny brak zainteresowania instytucją koncesji, zwłaszcza na roboty budowlane, to zły sygnał. Ustawa koncesyjna, obok Prawa zamówień publicznych oraz ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym tworzy przecież triadę, niezwykle ważną zarówno dla władzy publicznej, jak i dla świata biznesu. Równocześnie jednak sytuacja taka to nic nowego, ponieważ od wielu lat koncesja oraz partnerstwo publiczno-prywatne nie cieszą się specjalnym zainteresowaniem. Bez większego wpływu na ten stan rzeczy pozostają kolejne zmiany w przepisach, podobnie jak wysiłki instytucji rządowych i organizacji pozarządowych, zmierzające do ich szerszego wykorzystywania. Szczególnie wyraźnie widać to na przykładzie koncesji właśnie. W okresie, kiedy dotyczące jej regulacje znajdowały się w przepisach ustawy, a potem Prawa zamówień publicznych, stosowanie tworzonych przez nią możliwości w praktyce było incydentalne. Stanowiło to główny argument przy podejmowaniu decyzji o wyjęciu ich z Pzp i utworzeniu ustawy odrębnej, obejmującej obok robót budowlanych także usługi, która uchwalona została w styczniu 2009 r. Wbrew oczekiwaniom, efekt tego zabiegu był prawie żaden. Z danych Ministerstwa Rozwoju, cytowanych w uzasadnieniu projektu nowej ustawy koncesyjnej wynika, iż od momentu wejścia w życie ustawy styczniowej do dzisiaj zawarto zaledwie 63 umowy koncesji na roboty budowlane bądź usługi, z których tylko 16 miało wartość wyższą, niż 5 225 000 euro. Niewiele lepiej jest z partnerstwem publiczno-prywatnym, bowiem kolejne zmiany w prawie, podobnie jak w przypadku koncesji, nie wpłynęły znacząco na wzrost liczby projektów, realizowanych w trybie PPP. Z danych, dotyczących lat 2009 – 2016 wynika, iż podpisanych zostało 101 umów o partnerstwie, przy czym w liczbie tej mieszczą się także koncesje. Do tego, w zdecydowanej większości są to projekty małe, lokujące się poniżej pięćdziesięciu milionów złotych, realizowane przez samorządy. Znawcy przedmiotu podkreślają przy tym, że jedynie 1/5 postępowań o PPP kończy się podpisaniem umowy.
Wszystko to tworzy obraz bardzo niepokojący, z którego wynika wniosek oczywisty. Zarówno instytucja koncesji, jak i partnerstwo publiczno-prywatne nie są wykorzystywane w stopniu, który przynosiłby liczące się efekty gospodarcze i społeczne. Bez wątpienia należy więc postawić pytanie, dlaczego tak się dzieje. Dlaczego, pomimo kolejnych zmian w przepisach oraz starań organów państwa i organizacji pozarządowych, sytuacja praktycznie nie ulega zmianie?
Mam świadomość, iż odpowiedź na te pytania nie jest prosta, problem tylko, aby chcieć jej poszukać. A z tym, jak się wydaje, jest już gorzej. Nikt jakoś nie próbował tego robić przy okazji prac nad nową ustawą koncesyjną, nie odbyła się też przy tej okazji szersza społeczna dyskusja. Głównym argumentem na rzecz jej przyjęcia była konieczność implementacji nowej dyrektywy europejskiej. Ani obecnie, ani w przeszłości nie przeprowadzono w istotnym zakresie oceny działania przepisów dotyczących koncesji, nie przeanalizowano wszystkich skutków wprowadzenia rozwiązań nowych. Trudno zatem jednoznacznie przesądzić na przykład, czy „wyjęcie” koncesji z przepisów Pzp było pomysłem dobrym, podobnie jak ustanowienie, w obecnej ustawie, progu jej obowiązywania na poziomie 30 tys. euro. Być może niedługo się o tym przekonamy, a jeśli nadal nic się nie zmieni, zawsze będzie można ustawę znowelizować, bądź uchwalić nową.
Tomasz Czajkowski
Wyimek
Zarówno instytucja koncesji, jak i partnerstwo publiczno-prywatne nie są wykorzystywane w stopniu, który przynosiłby liczące się efekty gospodarcze i społeczne.
