W dniu 29 czerwca 2020 r. odbyła się ogólnopolska konferencja naukowa pn. „Profesjonalizacja zamówień publicznych”, zorganizowana przez Katedrę Prawa Konstytucyjnego, Administracyjnego i Zamówień Publicznych Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. Ze względu na stan epidemii COVID-19 wydarzenie to odbyło się z zastosowaniem środków komunikacji elektronicznej.
Inicjatywa spotkała się z dużym zainteresowaniem – w konferencji uczestniczyli przedstawiciele palestry, prawnicy obsługujący sektor zamówień publicznych, reprezentanci organów orzekających oraz przedstawiciele Urzędu Zamówień Publicznych i Krajowej Izby Odwoławczej. Ponadto obecni byli przedstawiciele nauki oraz praktycy zajmujący się na co dzień prowadzeniem postępowań o udzielenie zamówień publicznych i późniejszą ich realizacją.
Konferencję podzielono na 5 paneli (bloków) tematycznych, z których każdy zakończył się dyskusją. Poniżej prezentujemy przebieg obrad w każdym z nich.
Kierunki wsparcia urzędowego
na rzecz dalszej profesjonalizacji
zamówień publicznych
Podczas obrad tego panelu wygłoszone zostały następujące referaty:
- 1. „Rola UZP w profesjonalizacji zamówień publicznych” – Prezes Urzędu Zamówień Publicznych Hubert Nowak
- 2. „Profesjonalizacja kontroli sprawowanej przez Prezesa UZP” – Wiceprezes UZP Mateusz Winiarz
- 3. „Postępowania kwalifikacyjnego na członków KIO w nowym ujęciu” – Prezes Krajowej Izby Odwoławczej Małgorzata Rakowska
- 4. „Działalność edukacyjno – informacyjna UZP jako wsparcie profesjonalizacji – perspektywy rozwojowe” – Dyrektor Departamentu Informacji, Edukacji i Analiz Systemowych Anita Wichniak-Olczak
- 5. „Upowszechnianie dobrych praktyk w zamówieniach publicznych” – dr hab. Piotr Bogdanowicza
Rozpoczynając obrady panelu Prezes Urzędu Zamówień Publicznych wskazał na wielość bieżących działań, które Urząd podejmuje w celu wspierania procesu profesjonalizacji. Jedną z tego rodzaju inicjatyw, określającą ramy do dalszej dyskusji i działań w zakresie profesjonalizacji, było przeprowadzenie ankiety wśród zamawiających i wykonawców identyfikującej stan obecny i kierunki w których powinna zmierzać profesjonalizacja. Badanie przeprowadzone zostało w lutym 2020 r., a w jego wyniku opracowane zostały następujące dokumenty:
- „Profesjonalizacja kadr w zamówieniach publicznych. Wyniki ankiety wśród zamawiających”;
- „Profesjonalizacja kadr w zamówieniach publicznych. Wyniki ankiety wśród wykonawców”.
W dalszej części wystąpienia Prezes Urzędu przedstawił i omówił wybrane wnioski z ankiet dotyczące odpowiednio zamawiających i wykonawców. Wskazał, że proces profesjonalizacji nie będzie wdzięcznym obszarem, ponieważ efekty dzisiejszych działań dadzą się zauważyć dopiero za kilka/kilkanaście lat. Niemniej jednak jego zdaniem wysiłek ten warto podjąć, gdyż wysoki poziom profesjonalizacji będzie korzystny dla wszystkich interesariuszy systemu zamówień publicznych.
Prezes Krajowej Izby Odwoławczej omówiła zmiany dotyczące wymogów stawianych kandydatom na członków Krajowej Izby Odwoławczej oraz przepisów, które dotyczą trybu przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego i zostały wprowadzone do procedury postępowania odwoławczego przez nowe Pzp z dnia 11 września 2019 r. Prezes KIO wskazała postulowane zmiany, które należałoby uwzględnić w przepisach regulujących sposób oceny kandydata na członka Izby. Podkreśliła jednocześnie, że obecnie zdecydowana większość członków KIO legitymuje się kwalifikacjami, które będą wymagane dopiero od kandydatów na członków KIO nową ustawą i wskazała, że stawianie coraz wyższych wymogów kandydatom na członków Izby jest przejawem procesu profesjonalizacji tego zawodu. Na zakończenie swojego wystąpienia Prezes KIO sformułowała wnioski de lege ferenda, które mają na celu zwrócenie uwagi głównie na konieczność zmiany kryteriów oceny pracy pisemnej i rozmowy kwalifikacyjnej oraz potrzeby modyfikacji elementów podlegających ocenie w ramach tych kryteriów. Podkreśliła, że celem postępowania kwalifikacyjnego jest wyłonienie jak najlepszych kandydatów na członków Izby. Osiągniecie tego celu będzie możliwe tylko wówczas, gdy kryteria oceny kandydatów będą adekwatne do roli, jaką pełni nie tylko członek Krajowej Izby Odwoławczej, ale i Krajowa Izba Odwoławcza w systemie zamówień publicznych.
Dyrektor Departamentu Informacji, Edukacji i Analiz Systemowych wskazała i omówiła etapy przygotowawcze, które każdego roku poprzedzają szereg podejmowanych przez Urząd inicjatyw. Plan działań edukacyjno-informacyjnych opracowany jest przede wszystkim w oparciu o analizę potrzeb i oczekiwań dotyczących zasięgu, formy i specyfiki planowanych przedsięwzięć. Pomocny jest również mechanizm ewaluacji już zorganizowanych wydarzeń. Dotychczas przeprowadzone działania edukacyjne oparte były na bezpośrednim kontakcie z uczestnikami, wśród których wymienione zostały szkolenia, konferencje, seminaria, debaty, panele dyskusyjne, studia podyplomowe. Dodatkowo wiedza upowszechniana była za pośrednictwem materiałów edukacyjnych – m.in. publikacji, opinii prawnych, wytycznych i wyjaśnień. Istotnym elementem wystąpienia było omówienie planów na najbliższą przyszłość, bowiem UZP realizuje projekt „Profesjonalizacja kadr w zamówieniach publicznych” w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój. Zakładany w nim cykl szkoleń, konferencji, seminariów, e-learningu ma objąć grupę 2 tys. osób. Aktualna sytuacja związana ze stanem epidemii COVID-19 może jednak spowodować konieczność dostosowania pierwotnych założeń projektu do aktualnej sytuacji epidemiologicznej.
Profesjonalizacja postępowania
o udzielenie zamówienia publicznego
Podczas obrad tego panelu wygłoszone zostały następujące referaty:
- „Standardy organizacyjne amerykańskich zamówień publicznych” – prof. UŚ dr hab. Michał Kania
- „Profesjonalizacja zamówień publicznych w świetle dokumentów UE” – dr hab. Paweł Nowicki
- „Organizacja urzędów odpowiedzialnych za zamówienia publiczne we Francji” – dr Wojciech Hartung
- „Wykonawcy zamówień – profesjonalizacja faktyczna czy formalna?” – dr Włodzimierz Dzierżanowski
- „Profesjonalizacja obsługi postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz współdziałanie stron przy jego realizacji” – mec. Marcin Sowula
- „Profesjonalizacja reprezentacji wykonawcy w zamówieniach publicznych” – mec. Karola Brózda
Prof. Michał Kania wskazał, że amerykańskie zamówienia rządowe od co najmniej lat 70-tych XX wieku bazują na szeregu rozwiązań postulowanych obecnie na gruncie rodzimych zamówień publicznych. Zamówienia regulowane w FAR opierają się bowiem o dynamiczną współpracę pomiędzy sektorem publicznym, a rynkiem prywatnym. Podkreślił, że dominującym trybem udzielania tych zamówień są negocjacje, a kryteria wyboru najkorzystniejszej oferty bazują na elementach proefektywnościowych. W systemie amerykańskim szeroko wykorzystuje się umowy ramowe. Coraz większy nacisk kładzie się również na elektronizację procesów zakupowych. W zakresie profesjonalizacji samych kadr na amerykańskim rynku zamówień publicznych istotną rolę pełni agencja GSA – centralny zamawiający zatrudniający wysoko wyspecjalizowany personel przeszkolony w ramach dokonywania zakupów na rzecz amerykańskich agencji rządowych. Mówca zaznaczył, że na szczególne zainteresowanie zasługują rozwiązania bazujące na prymacie osiągania celów zamówień (Mission First) kosztem eliminacji nadmiernej biurokratyzacji, odformalizowania procedur, wzmocnienia profesjonalizacji kadr, oraz dalszego rozwijania komunikacji z sektorem prywatnym.
Dr hab. Paweł Nowicki wskazał, że unijne instytucje cechuje zupełnie inne podejście do profesjonalizacji zamówień publicznych niż, prezentował to przedmówca w ramach swojego referatu. Rozpoczął od omówienia reformy systemu zamówień publicznych UE z 2014 r., bowiem doszło wówczas do zmiany ich paradygmatu. Przekształcone zostały z instrumentu czysto zakupowego w instrument promujący zrównoważony rozwój. Jednocześnie doszło do powiązania tego systemu z „Strategią Europa 2020”. Dodatkowo celem nowej regulacji było zwiększenie roli strategicznych zamówień publicznych oraz bardziej aktywna rola poszczególnych państw na rynku zamówień publicznych. To wszystko wykreowało nowe wyzwania w kontekście profesjonalizacji zamówień publicznych.
Rozstrzyganie sporów przedumownych
w zamówieniach publicznych
Podczas obrad tego panelu wygłoszone zostały następujące referaty:
- „Rozstrzyganie sporów przedumownych w zamówieniach publicznych według standardów europejskich” – dr Aleksandra Sołtysińska
- „Kasacja w ramach profesjonalizacji zamówień publicznych” – mec. Małgorzata Nyc-Zimny
- „Profesjonalizacja i podnoszenie jakości orzecznictwa w zamówieniach publicznych” – dr Anna Banaszewska
- „Postępowanie sądowo- skargowe w nowym ujęciu” – mec. Michał Drozdowicz
- „Rola pełnomocnika w postępowaniu odwoławczym” – mec. Żaneta Urbaniak
Dr Aleksandra Sołtysińska wskazała, że standaryzacja europejska dotyczy raczej zakładanego rezultatu, aniżeli konkretnych rozwiązań. Te bowiem są wynikiem specyficznych regulacji i porządku prawnego w danym kraju. W kluczowych dokumentach europejskich wskazuje się na konieczność ustanawiania środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem UE (art. 19 Traktatu o Unii Europejskiej) oraz na prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu (art. 47 Karty praw podstawowych). Wśród omówionych dyrektyw odwoławczych (dyrektywa nr 89/665/EWG i 92/13/EWG) wskazała na zakładaną skuteczności i szybkość środków odwoławczych, minimalne wymogi i gwarancje, szeroki zakres swobody przy wdrażaniu dyrektyw odwoławczych oraz standardy dotyczące instytucji i osób (kadr) rozstrzygających spory.
Mec. Małgorzata Nyc-Zimny omówiła bieżący stan prawny jak również zmiany, które będą wynikiem wejścia w życie nowego Pzp. Skarga kasacyjna i profesjonalizacja wydają się być ze sobą nierozłączne. Aktualnie prawo do wnoszenia skargi kasacyjnej przysługuje jedynie Prezesowi UZP, który w latach 2007-2018, wniósł zaledwie 10 skarg. W ramach nowego PZP uprawnienie do wnoszenia skargi kasacyjnej rozszerzone zostanie na strony postępowania. Czas pokaże, czy takie rozwiązanie znacząco wpłynie na zwiększenie ilości skarg, kierowanych do SN.
Edukacja, szkolenia oraz samokształcenie
w sferze zamówień publicznych
- „O standaryzacji studiów podyplomowych z zakresu zamówień publicznych prowadzonych pod patronatem UZP” – prof. UEK dr hab. Ryszard Szostak
- „Profesjonalizacja zawodowa urzędników – rola stowarzyszeń” – dr Franciszek Łapecki
- „Przestrzeganie dobrych obyczajów i zasad etyki w zamówieniach publicznych” – dr Witold Małecki
- „Skuteczność kontroli sprawowanej przez regionalne izby obrachunkowe” – dr Małgorzata Moras
- „O poprawie skuteczności kontroli zarządczej w zamówieniach publicznych” – prof. UEK dr hab. Magdalena Małecka-Łyszczek
Prof. Ryszard Szostak wskazał, że tezy jego wystąpienia mają w dużej mierze postać życzeniową, bo jak wiadomo szkoły wyższe w zakresie kształtowania programu nauczania i toku studiów są autonomiczne. Jak chodzi natomiast o studia podyplomowe procedowane w porozumieniu z Prezesem UZP, to w tym zakresie można oczekiwać ujednolicenia, a w przyszłości nawet pewnej standaryzacji (wymuszonej potrzebami praktyki). W zakresie tych studiów udało się już wypracować metody szacowania nakładu dydaktycznego i nakładu potrzebnego do osiągnięcia pożądanego efektu kształcenia, brak jest natomiast ich zakresu przedmiotowego. Rozbieżności pomiędzy poszczególnymi jednostkami organizującymi tego rodzaju studia są w tym zakresie dość znaczne. Jest to wynik faktu, że zamówienia publiczne są dyscypliną interdyscyplinarną i różne ośrodki naukowe w sposób odmienny kładą nacisk na poszczególne elementy składowe tej dyscypliny.
Dr Franciszek Łapecki wskazał, że z analiz systemowych wynika, iż zarówno urzędnicy państwowi, jak i samorządowi to grupa osób których morale nie są zbyt wysokie. Przede wszystkim nie są nienależycie wynagradzani, mimo że ciąży na nich znaczna odpowiedzialność z racji powierzonych im obowiązków, a dodatkowo realizowane przez nich zadania mają doniosłe znaczenie (zarówno gospodarcze, jak i społeczne). Urzędnicy ci nie cieszą się także szczególnym szacunkiem społecznym. Dodatkowo towarzyszy im znaczna presja polityczna. Urzędnicy zajmujący się zamówieniami publicznymi to grupa osób z wśród których przeważa wykształcenie wyższe (ponad 80%). Świadomość konieczności samokształcenia jest u nich również wysoka. Jego zdaniem brakuje organizacji, która zrzeszałaby urzędników zajmujących się zamówieniami publicznymi. Stowarzyszenie takie miałoby za cel wspieranie urzędników, nadawanie im właściwej rangi menadżerów ds. zamówień publicznych, ochronę przed niedozwoloną presją ze strony przełożonych. Tak powołane i należycie reprezentowane stowarzyszenie brałaby udział w procesie tworzenia prawa.
Kontrola i odpowiedzialność
w zamówieniach publicznych
- „Skarga na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej po nowelizacji Kodeksu postępowania cywilnego” – dr Janusz Kaspryszyn
- „Prewencyjno-stymulacyjna funkcja odpowiedzialności w zamówieniach publicznych” – dr Maciej Lubiszewski
- O potrzebie nowelizacji art. 305 Kodeksu karnego” – dr hab. Krzysztof Horubski
- „O potrzebie usprawnień w zakresie odpowiedzialności pracowniczej urzędników” – dr Beata Nuzzo
- „Aktualne problemy z zakresu obsługi finansowej zamówień publicznych” – Kwestor UEK Józef Andrzej Laskowski
- „Wpływ odpowiedzialności dyscyplinarnej członków KIO na profesjonalizację zamówień publicznych” – dr Dorota Sylwestrzak
Dr Janusz Kaspryszyn wskazał, że na gruncie samego Pzp nie zmieniło się zasadniczo nic, natomiast w zakresie samej skargi na wyrok KIO zmieniło się bardzo dużo, a wynika to z nowelizacji przepisów Kpc oraz dodatkowo na skutek wprowadzenia ustaw o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Aktualnie rozpoznanie przez Sąd skargi sprowadza się do analizy trzech płaszczyzn: 1) ustawy Pzp 2) odesłania do przepisów Kpc dot. apelacji; 3) ustawy z dnia 2.3.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (zmienionej następnie ustawą z dnia 31.3.2020 r.) i ustawą z 14.5.2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Te trzy płaszczyzny wzajemnie się przenikają. Jest to co prawda okres przejściowy, ale jak powszechnie wiadomo nie sposób jest na ten moment określić jak długo epidemia będzie trwała. Taki stan rzeczy wymaga od składu orzekającego daleko idącej interpretacji poszczególnych przepisów.
Dr Maciej Lubiszewski stwierdził, że odpowiedzialność ponoszona przez zamawiającego lub wykonawcę może oddziaływać prewencyjnie i stymulacyjnie na ich kadry. Poprzez pierwszą z nich dąży się do zapobiegania stratom, szkodom, patologiom i złym praktykom. Należy mieć jednocześnie na uwadze, że w części przypadków kadry uczą się też na dotychczasowych błędach. Równie istotna jest także funkcja stymulacyjna, która wpływać ma na profesjonalizm i rozwój zamówień publicznych. Rosnące wymagania związane z komplikującymi się zamówieniami publicznymi wymagają bowiem dostosowywania się do ich rozwoju.
Podsumowując konferencję prof. Ryszard Szostak wskazał, że znakomite grono prelegentów, przedstawiło w ramach każdego z paneli tematycznych, z jednej strony właściwą naukowemu podejściu pogłębioną analizę tematu, z drugiej zaś – praktyczne spojrzenie na dane zagadnienie.
Opracował
Karol Brózda
