Wdrażanie nowego Prawa zamówień publicznych oraz dalsza elektronizacja systemu
Z Hubertem Nowakiem,
Prezesem Urzędu Zamówień Publicznych
rozmawia
Tomasz Czajkowski
Kilka dni temu pożegnaliśmy rok 2019. Tradycyjnie zatem rozpocznę od pytania, które zawsze pojawiało się w noworocznych rozmowach Doradcy z Prezesem UZP – jak ocenia Pan miniony rok, a z jego perspektywy obecny stan polskiego systemu zamówień publicznych?
Miniony rok z pewnością uznać można za przełomowy z dwóch powodów. Po pierwsze po kilku wcześniejszych próbach, w roku 2019, po intensywnych pracach, nie pozbawionych chwil zwątpienia, uchwalone zostało nowe Prawo zamówień publicznych. To niezwykle ważny moment dla całego rynku zamówień publicznych. Setki godzin konsultacji, tysiące stron propozycji, uwag, komentarzy, dziesiątki dyskusji, konstruktywnych sporów – to wszystko znalazło swoje odzwierciedlenie w ostatecznym kształcie ustawy. W tym miejscu chciałem podziękować pracownikom Urzędu Zamówień Publicznych i Ministerstwa Rozwoju (dawniej Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii), bo bez ich bezwarunkowego zaangażowania nie udałoby się nam. Po drugie w roku 2019 wszyscy interesariusze rynku zamówień publicznych zmierzyli się z elektronicznymi zamówieniami. I mimo licznych obaw i drobnych wpadek, w praktyce zarówno zamawiający, wykonawcy jak i dostawcy narzędzi elektronicznych poradzili sobie z tym wyzwaniem. Aktualnie, żegnając rok 2019 koncentrujemy się już na wyzwaniach obecnego roku i najbliższej przyszłości związanych z wdrożeniem nowego Pzp oraz dalszą elektronizacją zamówień publicznych. Tak jak rok 2019 był intensywny i bogaty w wydarzenia, tak nie mam wątpliwości, że obecny dostarczy nam również wielu wyzwań.
Pierwsza ustawa o zamówieniach publicznych zaczęła obowiązywać od 1 stycznia 1995 roku, a zatem w dniu 1 stycznia 2020r. polski system zamówień publicznych skończył dwadzieścia pięć lat, podobnie zresztą jak UZP. Jak z dzisiejszej perspektywy ocenia Pan to dwudziestopięciolecie, jakim bilansem można je zamknąć?
Odpowiadając na to pytanie pierwsze dwudziestopięciolecie określiłbym okresem młodzieńczym w zamówieniach publicznych. W tym czasie uczyliśmy się co to jest system zamówień, broniliśmy się przed nim, o czym świadczą liczne wypowiedzi z końcówki lat 90-tych, w których decydenci poszczególnych jednostek stwierdzają, że u nich zamówienia publiczne się „nie przyjęły”, budowaliśmy instytucje, szukaliśmy rozwiązań problemów, próbowaliśmy zdefiniować zamówienia jako gałąź prawa cywilnego lub administracyjnego, bulwersowaliśmy się niektórymi sytuacjami zamówieniowymi, kopiowaliśmy zagraniczne rozwiązania, adaptowaliśmy się do wymagań UE, itd. Nie mieliśmy wcześniej dużych tradycji zamówieniowych (za wyjątkiem epizodu w okresie międzywojennym), przygotowanych kadr i dlatego patrząc z perspektywy czasu musieliśmy przejść przez etap zbierania wiedzy, doświadczeń, eksperymentowania. Podsumowując, oceniam ten etap pozytywnie. Prawo zamówień publicznych jest trwałym elementem publicznego i gospodarczego porządku prawnego, są zbudowane kadry, są kompetencje interesariuszy rynku zamówień publicznych. Nie twierdzę, że jest idealnie, ale dysponujemy narzędziami do efektywnego kupowania w sektorze zamówień publicznych i jesteśmy gotowi, żeby to robić.
Patrząc na minione ćwierćwiecze, a także na czas obecny, jak ocenia Pan funkcjonowanie polskiego rynku zamówień publicznych?
Jak już wspomniałem powyżej biorąc pod uwagę punkt wyjścia oceniam pozytywnie pracę wszystkich uczestników rynku zamówień publicznych wykonaną w ciągu ostatniego ćwierćwiecza.
Niezależnie od wielu pozytywnych zmian zachodzących w minionym okresie na zamówieniowym rynku cały czas jego słabością pozostaje niska konkurencyjność postępowań oraz dominacja kryterium cenowego. Co należałoby zrobić, aby ten stan rzeczy zmienić, albo przynajmniej ograniczyć zakres jego występowania?
Niska konkurencyjność to jedna z największych bolączek, z którą zmagamy się na rynku zamówień publicznych. W czasie kiedy pracowaliśmy nad nowym Pzp , wśród wykonawców przeprowadziliśmy, a następnie opublikowaliśmy wyniki badań dotyczących czynników, które zniechęcają do udziału w postępowaniach oraz potencjalnych zmian, które mogłyby pozytywnie wpłynąć na chęć uczestniczenia w postępowaniach. Okazało się, że wiele sugestii zgłoszonych przez wykonawców znajduje swoje odzwierciedlenie w nowym Pzp. Wykonawcy zwrócili uwagę na potrzebę negocjacji, rozmowy, partnerskiego podejścia do zamówienia na każdym etapie prowadzenia i realizacji zamówienia. Zaproponowaliśmy wstępne konsultacje rynkowe, uproszczenia w trybach negocjacyjnych, negocjacje w procedurze podstawowej (poniżej progów unijnych), klauzule abuzywne, obowiązek współpracy stron przy realizacji zamówienia czy procedurę pozasądowego rozwiązywania sporów.
Wykonawcy zwrócili uwagę na zachęty związane z przepływem pieniądza, czy limitowaniem odpowiedzialności wykonawców. W odpowiedzi na te postulaty przewidzieliśmy szereg rozwiązań związanych z ograniczeniem kwot wadium i zabezpieczenia należytego wykonania zamówienia, z zasadami tworzenia zabezpieczenia (potrącanie z wynagrodzenia), z płatnościami zaliczkowymi czy częściowymi, waloryzacją czy obowiązkiem określenia przez zamawiających limitu na kary umowne. To tylko nieliczne przykłady zmian, które są odpowiedzią na postulaty wykonawców zmierzające do ułatwienia dostępu do zamówień. Reasumując, w nowym Pzp stworzyliśmy ramy prawne do zwiększenia konkurencyjności, natomiast konkretne działania znajdują się po stronie zamawiających. I wydaje mi się, że zamawiający podejmą te działania, ponieważ jeżeli nie wykorzystają tych mechanizmów, wykonawcy odpłyną do rynku komercyjnego lub do tych zamawiających publicznych, którzy będą brać pod uwagę postulaty rynku wykonawców. Liczymy, że wprowadzone zmiany legislacyjne pomogą w zwiększeniu atrakcyjności rynku zamówień publicznych dla wykonawców.
Sądzę, że o przeszłości powiedzieliśmy już prawie wszystko, czas zatem porozmawiać o przyszłości. Jaki będzie zamówieniowy rok 2020?
Myślę, że to będzie bardzo intensywne 12 miesięcy dla rynku zamówień. Będzie to rok wielu dyskusji na temat nowego Prawa zamówień publicznych, rok kiedy wszyscy wczytywać się będą w nowe regulacje i szukać odpowiedzi na ewentualne wątpliwości. Ale taka była też idea, która przyświecała nam przy tworzeniu nowego Pzp – skończyliśmy prace legislacyjne w 2019 roku po to właśnie, aby rok 2020 był czasem nauki zmienionych przepisów i wypracowania niezbędnych, nowych schematów, dokumentów i mechanizmów postępowania. Znając czytelników Doradcy i wiedząc, że są otwarci na nowe rozwiązania i szukanie nowych rozwiązań na gruncie dotychczasowych przepisów – chciałbym ze swojej strony zachęcić Państwa do kontynuowania tej twórczej ciekawości i do odważnego stosowania nowych przepisów. Żebyśmy spróbowali odkleić się od naszych dotychczasowych przyzwyczajeń.
Jakie priorytety wyznacza Pan sobie i Urzędowi na rok bieżący?
Mam niezmiennie jeden podstawowy priorytet od pierwszego dnia mojej pracy na stanowisku Prezesa Urzędu. Jest to kreowanie wartości. Jako Urząd, jesteśmy zaangażowani w kilka projektów kluczowych dla systemu zamówień publicznych, w wiele projektów ważnych, ale mniejszych oraz w bieżącą, operacyjną działalność. W każdym z tych obszarów priorytetem jest dla mnie, aby efektem naszych działań była wartość dodana dla interesariuszy zamówień publicznych.
Przechodząc do szczegółów, tak jak wspomniałem, rok 2020 upłynie pod znakiem dwóch najważniejszych projektów – wdrożenia nowego Pzp oraz elektronizacji procesu zamówień publicznych. Poprzez wdrożenie ustawy mam na myśli zarówno przygotowanie aktów wykonawczych, a także dotarcie do jak najszerszego grona odbiorców z informacjami o nowych regulacjach. Drugi projekt to elektronizacja zamówień publicznych. W roku 2019 przygotowaliśmy technicznie projekt elektronizacji uwzględniając praktyczne korzyści dla interesariuszy, uzyskaliśmy dofinansowanie na projekt ze środków unijnych oraz przeprowadziliśmy postępowanie na wybór wykonawcy.
Istotne jest również, że w cieniu procedowania nowego Pzp, przygotowywany projekt elektronizacji uwzględnia przepisy nowego Pzp, a nowe Pzp zawiera regulacje uwzględniające elektronizację. Dość powiedzieć, że w dniu uchwalenia przez Sejm nowego Pzp – 11 września 2019 r. – wszczęliśmy postępowanie na budowę platformy e-zamówienia, które uwzględnia obowiązki z nowego Pzp. Tutaj też chciałem podziękować naszemu urzędowemu zespołowi projektowemu za poświęcenie, które umożliwiło takie sprawne działanie. Reasumując powyższą kwestię dwóch kluczowych projektów – oba projekty, mówiąc kolokwialnie „widzą się”.
Poza kluczowymi projektami realizujemy mniejsze projekty, spośród których warto przywołać: komentarz do nowego Pzp, poradnik w zakresie procedury podstawowej, poradnik w zakresie konkursu, kalkulatory kosztów cyklu życia (LCC), przykładowe wzorcowe klauzule przeglądowe dla 12 rodzaju branż, opracowania dotyczącego wpływu inwestycji budowlanej na środowisko, a następnie na podstawie tego opracowania zostanie stworzona mapa interaktywna, kalkulator kosztów zakupu pojazdów, wytyczne w zakresie zakupu sprzętu komputerowego (stacjonarnego, przenośnego i urządzeń wielofunkcyjnych), wytyczne w zakresie zakupu systemów informatycznych, i wiele innych.
Zatrzymajmy się na chwilę przy nowym Prawie zamówień publicznych. Bez wątpienia przygotowania do jak najlepszego wdrożenia nowych przepisów to zadanie pierwszoplanowe. Jakie działania UZP w tym zakresie Pan przewiduje?
Zadania związane z wdrożeniem nowego Pzp podzielić można na kilka grup. Pierwsza grupa to procedowanie aktów wykonawczych do nowego Pzp. Druga grupa to zadania szkoleniowe. W roku 2020 zaplanowaliśmy ok. 60 różnego rodzaju konferencji i spotkań poświęconych nowemu Pzp. Trzecia grupa to szereg działań edukacyjnych związanych z publikacją materiałów, webinariów oraz inne aktywności, które mają przybliżyć regulacje nowego Pzp.
Bardzo wiele osób, także i mnie, mocno niepokoi sytuacja związana z szeroko rozumianą elektronizacją systemu zamówień publicznych. Jak Pan ocenia aktualny stan w tym zakresie, a także perspektywę oraz czas rozwiązania występujących problemów?
Panie Redaktorze na tym etapie myślę, że nie ma Pan powodów żeby się niepokoić. W październiku 2018 również wyrażano wiele obaw w tym zakresie natomiast elektronizacja ruszyła, rozwiązania komercyjne oraz rozwiązanie wymyślone przez Urząd (miniPortal) udźwignęły tę odpowiedzialność. Jako ciekawostkę mogę przekazać, że z danych za 2019 rok wynika, iż połowa postępowań, które wymagały korzystania z narzędzi elektronicznych prowadzone były za pośrednictwem miniPortalu. Mimo pierwotnego demonizowania używania tego narzędzia, otrzymujemy jednoznaczne, pozytywne sygnały mówiące, że miniPortal to jedno z najlepszych narzędzi jakie oferuje administracja publiczna klientom zewnętrznym. W szczególności ze względu na jego prostotę, nazewnictwo zamówieniowe oraz bezpieczeństwo.
Warto też podkreślić, iż na rynku dostępne są inne narzędzia umożliwiające funkcjonowanie w elektronicznej przestrzeni podmiotom zobligowanym do prowadzenia postępowań tą drogą i zamawiający mają pełną swobodę wyboru narzędzia, którego będą chcieli użyć do prowadzenia swojego postępowania. Dlatego nie podzielam obaw i negatywnych opinii dotyczących obecnego stanu informatyzacji zamówień. Oczywiście wyzwaniem jest przyszłość i to co stanie się po 1 stycznia 2021 roku. Obecnie jesteśmy na etapie wyłaniania wykonawcy, który zrealizuje projekt platformy służącej do prowadzenie postępowań, a także nowego Biuletynu Zamówień Publicznych, którego rola znacząco wzrośnie wraz z nowym Pzp. Oczywiście mamy przygotowane rozwiązania wspierające, ale na ten moment koncentrujemy się na projekcie wiodącym.
Praktycznie od początku istnienia polskiego systemu zamówień publicznych priorytetem były kwestie proceduralne, formalno-prawne. Bardzo mało uwagi poświęcano aspektom ekonomicznym, a dokładnie – efektywności realizowanych zamówień publicznych. Czy nie sądzi Pan iż nadszedł czas, aby to zmienić? Aby, nie umniejszając w niczym znaczenia przepisów prawa, zdecydowanie zwiększyć znaczenie efektywności zamówień?
Cieszę się, że poruszył Pan Redaktor tę kwestię. Traktujemy to jako jedno z absolutnie krytycznych wyzwań systemu zamówień publicznych. Z tego powodu jako Urząd nie chcemy tylko kontrolować i pokazywać czego nie wolno, ale staramy się do wyzwań podchodzić od pozytywnej i konstruktywnej strony. W styczniu 2019 r. zamieściliśmy wzorcowe kryteria pozacenowe dla 12 branż zamówieniowych, w ciągu kilku tygodni ukażą się wzorcowe klauzule przeglądowe zmiany umów, zamieściliśmy wiele wzorcowych dokumentów, dobrych praktyk, czy opublikowaliśmy kilka konkluzywnych opinii generalnych. Od pewnego czasu regularnie na naszej stronie internetowej oraz na naszych kanałach w mediach społecznościowych (Linkedin, Twitter) publikujemy praktyczne narzędzia, poradniki poświęcone różnym aspektom związanym z efektywnością zamówień. Są to praktyczne wskazówki dotyczące uwzględniania kosztów cyklu życia (LCC) produktów w rozmaitych branżach, jak również kwestie związane ze „zrównoważonymi” i „ekologicznymi” zamówieniami. Poprzez udostępnienie tego typu narzędzi chcemy uwypuklić, że dla zamawiającego realizacja samego zamówienia często nie oznacza końca procesu, a decyzje podjęte na etapie wyboru oferenta mają swoje realne konsekwencje w późniejszym użytkowaniu. Dlatego też w nowym Pzp pojawił się wymóg przeprowadzenia analizy funkcjonalnej dla precyzyjnego określenia celów, jakie ma realizować dane zamówienie, a także obowiązek przygotowania raportu z realizacji dla zweryfikowania, czy cele określone na początku zostały zrealizowane.
Proszę pozwolić teraz na pytanie o charakterze osobistym. Na stanowisko Prezesa UZP został Pan powołany 18 grudnia 2018 roku, a zatem niedawno minął rok kierowania przez Pana Urzędem i systemem zamówień publicznych. Czy w okresie tym udało się Panu osiągnąć zamierzone cele? Ile było sukcesów, a ile porażek?
Rzeczywiście w połowie września 2018 roku Pani Minister Jadwiga Emilewicz powierzyła mi pełnienie obowiązków Prezesa Urzędu, a następnie udało mi się wygrać konkurs na to stanowisko. Aplikując na to stanowisko, jak każdy kandydat, byłem zobowiązany do przygotowania strategii zadań dla Prezesa i strategii dla Urzędu. Teraz realizuję tę założenia i cele. Wracając do odpowiedzi na Pana pytanie, po szybkiej reasumpcji minionego roku stwierdzam, że zamierzone cele zostały osiągnięte. Po drodze występowały trudności, ale po wprowadzeniu odpowiednich korekt na etapach realizacji, dzięki zaangażowaniu pracowników Urzędu oraz entuzjastów i sympatyków zamówień publicznych z innych instytucji i organizacji udało się je przezwyciężyć.
Na koniec wypada mi zapytać, czego życzyłby Pan w rozpoczynającym się roku 2020 wszystkim uczestnikom systemu zamówień publicznych, a także sobie oraz pracownikom UZP?
Korzystając z okazji najpierw pozwolę sobie podziękować Państwu – uczestnikom rynku zamówień publicznych – za otwarty, życzliwy dialog i pomoc w działaniach prowadzonych przez Urząd. Państwa pomoc i uwagi były niezwykle potrzebne, inspirujące i trafne w trakcie trwania procesu tworzenia nowego Pzp. Równocześnie chciałbym życzyć zamawiającym z sukcesem prowadzonych zamówień i dobrze zrealizowanych umów, a wykonawcom satysfakcji z realizacji tychże zamówień. Jestem przekonany, że nie osiągnęlibyśmy tyle w ubiegłym roku bez wspaniałego, zgranego, profesjonalnego zespołu pracowników Urzędu. Życzę im dużo pozytywnej energii, ciekawych wyzwań zawodowych oraz realizacji wszystkich planów i celów. Sobie życzyłbym kontynuacji pracy ze wspaniałym zespołem, jaki udało nam się zbudować w Urzędzie.
Dziękując za rozmowę. W imieniu Zespołu Redakcyjnego i Czytelników Doradcy życzę Panu oraz pracownikom Urzędu zrealizowania wszystkich ambitnych planów i projektów, wiele satysfakcji z wykonywanej pracy, a także wytrwałości i determinacji w osiąganiu zamierzonych celów.
