Poprzez cząstkowe zmiany przepisów Prawa zamówień publicznych nie da się optymalnie poprawić całości tej ustawy. Nadszedł czas, aby napisać Pzp od nowa – taka była konkluzja dyskusji w trakcie konferencji „Stan aktualny i przyszłość zamówień publicznych”, zorganizowanej przez Polską Konfederację Pracodawców Prywatnych Lewiatan. Nowe przepisy mogą zostać sformułowane jeszcze w tym roku.
W konferencji, która odbyła się w siedzibie PKPP Lewiatan 17 kwietnia, wzięli udział posłowie z klubu parlamentarnego Platformy Obywatelskiej oraz eksperci – naukowcy i prawnicy specjalizujący się w zakresie Prawa zamówień publicznych. Wśród posłów byli między innymi: szef sejmowej Komisji Gospodarki Narodowej Andrzej Czerwiński, Adam Szejnfeld, Maria Małgorzata Janyska oraz Julia Pitera, a w gronie ekspertów – Tomasz Czajkowski, redaktor naczelny miesięcznika „Zamówienia Publiczne Doradca” oraz były Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, prof. Andrzej Borowicz z Uniwersytetu Łódzkiego, dr Marcin Smaga z Uniwersytetu Jagiellońskiego, dr Janusz Dolecki, dr Włodzimierz Dzierżanowski oraz radcowie prawni – Aldona Kowalczyk, Jarosław Jerzykowski i Jan Roliński. PKPP Lewiatan reprezentowali: dyrektor generalny Lech Pilawski, Prezes Zarządu Polskiej Izby Gospodarczej Czystości Marek Kowalski oraz mec. Grzegorz Lang.
Zdaniem organizatorów konferencji, reprezentujących środowiska przedsiębiorców, obecnie rynek zamówień publicznych w Polsce funkcjonuje w oparciu o ustawę niekorzystną zarówno dla zamawiających, jak i wykonawców. Przedsiębiorcy postulują jej nowelizację, chcąc m.in. dopuszczenia możliwości zmiany umowy o zamówienie publiczne w trakcie jej wykonywania (w sytuacji, gdy w życie wchodzą nowe regulacje prawne).
Wystąpienia uczestników oraz dyskusja, która im towarzyszyła, koncentrowały się wokół czterech najbardziej palących kwestii: „równowagi” (a właściwie jej braku) pomiędzy zamawiającym a wykonawcą w procesie udzielania zamówienia publicznego, stosowania kryterium najniższej ceny przy wyborze oferty, możliwości zmiany umowy w trakcie jej trwania oraz przygotowania urzędników do realizacji zadań związanych z zamówieniami publicznymi.
Z wymiany argumentów i opinii między uczestnikami dyskusji płynęły jasne konkluzje: po pierwsze, powyższe kwestie na wielu obszarach łączyły się, tworząc poważniejszy problem o charakterze systemowym, a po drugie, każda z nich obejmowała dziesiątki kolejnych problemów, wynikających z konkretnych przepisów, praktyki ich stosowania przez urzędników, specyfiki przedmiotu zamówienia (np. robót budowlanych) itp.
Wiele z nich zostało wymienionych przez uczestników dyskusji. – Mamy do czynienia z drastycznie wysokim poziomem opłat sądowych przy wnoszeniu skargi na wyrok KIO, co jest jednym z najbardziej palących problemów – mówiła Aldona Kowalczyk z kancelarii prawniczej Dentons. – Jeśli zamawiający bardzo często jest z niej zwalniany, to z kolei dla wykonawcy jej wysokość stanowi barierę nie do pokonania – dodawała. Z kolei prof. Andrzej Borowicz podkreślał nierównowagę w zakresie podziału ryzyk. – W branży budowlanej nawet promowane wzory umów zawierają proporcję podziału 14 do 1, przy przerzuceniu pierwszych 14 na wykonawcę i pozostawieniu jednego zamawiającemu – stwierdził. Jak komentowali inni uczestnicy, wykonawcy mają niewielki wpływ na kształt umów, a im większe znaczenie – np. w procentowym wolumenie zamówień – ma dla nich zamawiający, tym mniejsza możliwość wprowadzenia do umów rozwiązań przez nich preferowanych.
Inny problem wiązał się choćby z dominacją modelu, w którym wyłącznym kryterium wyboru zwycięskiej oferty jest najniższa cena. Jak podkreślano w dyskusji, kilka lat temu doszło do zaskakującej i diametralnej zmiany charakteru przetargów: w ciągu raptem kilkunastu miesięcy odsetek przetargów opartych wyłącznie na tym kryterium wzrósł z 30 do ponad 90 procent. I na takim poziomie utrzymuje się do dzisiaj, co w dłuższej perspektywie wydaje się przynosić równie wiele zysków, jak i strat – polegających na odrzucaniu ofert mogących z powodzeniem konkurować jakością czy innowacyjnością. Do tej pory zamawiający wydali – w postępowaniach o takim charakterze – ponad 500 miliardów złotych.
Z problemem tym wiążą się jednak czynniki pozagospodarcze. Jak twierdzili uczestniczący w spotkaniu politycy, w wielu przypadkach lokalne władze rezygnują ze wskazywania innych kryteriów w obawie przed potencjalnymi konsekwencjami politycznymi i prawnymi – oskarżeniami o praktyki korupcyjne czy marnotrawienie środków publicznych. Z drugiej jednak strony, w tej sytuacji dochodzi do pojawienia się ukrytych, pojawiających się w perspektywie długofalowej kosztów: np. związanych z koniecznością napraw czy uzupełnień dostaw wynikających z zakupu produktów czy usług gorszej jakości.
Kolejnym problemem są kadry urzędnicze odpowiedzialne po stronie zamawiających za zamówienia publiczne. Z jednej strony, przedsiębiorcy nie ustają w narzekaniach na problemy pojawiające się w toku współpracy z zamawiającymi. Z drugiej jednak, z badań PKPP Lewiatan zaprezentowanych częściowo podczas konferencji wynika, że nierzadko skargi te biorą się nie tyle z niekompetencji osób odpowiadających za procedury przetargowe, ile z jakości i zapisów obowiązującego prawa. – Bardzo często niekompetentni nie są ci urzędnicy, którzy organizują i prowadzą postępowania przetargowe, ale ci, którzy je kontrolują – podkreślał dr Włodzimierz Dzierżanowski. Jego zdaniem, zalecenia organów kontrolnych – bez względu na ich sensowność – są najczęściej implementowane bez podejmowania jakiejkolwiek dyskusji merytorycznej, z obawy przed potencjalnym sporem i „dla świętego spokoju”.
Jednocześnie uczestniczący w konferencji posłowie podkreślali hermetyczność zagadnień związanych z zamówieniami publicznymi dla szeroko rozumianej opinii społecznej. – Nie wszystko zależy od prawa, procedury są trudne do zrozumienia dla opinii publicznej – argumentował poseł Szejnfeld. – Jeśli nie poradzimy sobie z mentalnym odbiorem współpracy publiczno-prywatnej, niczego nie osiągniemy. W obecnej sytuacji np. każdy wójt czy burmistrz podkreśla, że nie zdecyduje się na uwzględnienie w przetargu kryterium innego niż najniższa cena, bo nie ma zamiaru spędzić reszty życia u prokuratora czy w sądach – dodawał.
Podczas dyskusji wielokrotnie wracała sprawa licznych nowelizacji Prawa zamówień publicznych. – Nie wyobrażam sobie, żeby co dwa tygodnie w Sejmie nowelizowano Prawo zamówień publicznych – podsumował liczne zastrzeżenia ekspertów do obowiązujących obecnie przepisów Adam Szejnfeld. – Przyszedł czas na to, aby napisać ustawę od nowa. Cząstkowe zmiany nie przyczynią się do optymalnego poprawienia jej całokształtu – zastrzegł. Tomasz Czajkowski podkreślił, iż jednym z najważniejszych argumentów na rzecz podjęcia prac związanych z przygotowaniem projektu nowego Prawa zamówień publicznych była duża ilość nowelizacji „starej” ustawy, a przecież było ich wielokroć mniej niż ustawy obecnej. Od pewnego czasu każda kolejna nowelizacja bardziej psuje, niż poprawia Pzp, dlatego też konieczne i pilne jest napisanie Prawa zamówień publicznych od nowa – stwierdził. Zanim jednak powstanie nowa ustawa, pilnie usunąć trzeba błędy i usterki istniejące w obowiązujących obecnie przepisach. Straty wynikające z tego powodu jeszcze w tym roku mogą przełożyć się na bankructwo wielu firm, co nie pozostanie bez wpływu na sytuację gospodarczą w Polsce – podkreślali niektórzy eksperci.
Prace nad nową ustawą mogą nabrać tempa jeszcze w tym roku. – Staramy się stworzyć dobrą docelową ustawę – deklarował poseł Andrzej Czerwiński. – Powinniśmy się jednak skoncentrować także na tym, jak w sposób skuteczny wprowadzić te zmiany w życie – dodał. Jego zdaniem, należy dążyć do tego, aby nowa wersja Prawa zamówień publicznych powstała jeszcze w tym roku.
