Kończący się właśnie rok 2020 był czasem szczególnym. Stan pandemii oraz wprowadzane w związku z tym ograniczenia i restrykcje dotknęły gospodarkę, instytucje państwa, a także codzienne życie każdego z nas. Wywarły także istotny wpływ na funkcjonowanie rynku zamówień publicznych oraz na działalność jednostek zamawiających i wykonawców, uczestniczących w zamówieniowym rynku. Rok 2020 to także ostatni rok obowiązującego obecnie Prawa zamówień publicznych, a także – co się z tym wiąże – czas przygotowań do wdrażania przepisów nowej ustawy, uchwalonej 11 września 2019 roku.
Mając to wszystko na uwadze zwróciliśmy się do osób, aktywnie uczestniczących w systemie oraz rynku zamówień publicznych z prośbą o udzielenie wypowiedzi oceniającej mijający rok, odnoszącej się, miedzy innymi, do następujących kwestii:
- aktualnego stanu polskiego rynku zamówień publicznych;
- wpływu pandemii na funkcjonowanie tego rynku;
- skuteczności działań oraz decyzji podejmowanych przez parlament i rząd w celu przeciwdziałania skutkom pandemii w odniesieniu do zamówień publicznych;
- przygotowania uczestników zamówieniowego rynku do stosowania przepisów nowego Pzp od 1 stycznia nowego roku, oraz, w kontekście powyższego, o przedstawienie przewidywań oraz prognoz dotyczących roku 2021.
W dzisiejszym numerze prezentujemy pierwszą część uzyskanych wypowiedzi, kolejne opublikujemy w numerze styczniowym. Zapraszamy także wszystkich Czytelników DORADCY, którzy chcieliby przedstawić swoje stanowisko w powyższych sprawach o przesyłanie wypowiedzi na adres: redakcja@publicus.pl.
RUDOLF BORUSIEWICZ
Dyrektor Biura
Związku Powiatów Polskich
Aktualny stan rynku zamówień publicznych widziany z pespektywy powiatów można uznać za ustabilizowany. Przepisy prawa regulujące udzielanie zamówień, choć mocno skomplikowane – zostały w pełni opanowane przez zamawiających. Ich implementacja nie była oczywiście łatwa, tym niemniej procedury zostały wdrożone i udzielanie zamówień odbywa się płynnie, bez większych trudności. Należy w tym miejscu podkreślić, że wielokrotne nowelizacje ustawy – Prawo zamówień publicznych sprawiły, że stała się ona mało czytelna, a poprawa tej istotnej wady możliwa jest wyłącznie poprzez wprowadzenie nowego, właściwie usystematyzowanego aktu prawnego.
Pandemia wymusiła konieczność złagodzenia szeregu ograniczeń, które wprowadzała ustawa. Konieczne stało się przyspieszenie procedur udzielania zamówień, tak, aby sprostać zupełnie nowym wymaganiom, które pojawiły się w związku z pandemią. Przepisy, które uchwalono w związku z pandemią (tzw. ustawa COVID-19) wprowadziły szereg wyłączeń stosowania Prawa zamówień publicznych. Wyłączenia dotyczą dotychczasowej ustawy z 2004 r. Zatem tam, gdzie nie wskazano tego wprost, można przypuszczać, że stracą one moc wraz z wejście w życie nowej ustawy z 2019 r. Działania oraz decyzje podjęte przez parlament i rząd w celu przeciwdziałania skutkom pandemii w odniesieniu do zamówień publicznych niewątpliwie ułatwiają zamawiającym udzielanie zamówień. Odbywa się to jednak kosztem konkurencyjności, na co zwracają uwagę niektórzy wykonawcy.
Od pierwszego stycznia 2021 r. ma wejść w życie nowa ustawa regulująca udzielanie zamówień publicznych. Pomimo długiego vacatio legis należy spodziewać się przynajmniej przejściowych problemów. Nie jest to wina poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Na niespełna miesiąc przed wejściem w życie nowego prawa brak jest wielu aktów wykonawczych. Zresztą same nowe prawo, jeszcze przed wejściem w życie zostało znowelizowane, choć w chwili udzielania tej wypowiedzi (około 20 dni przed wejściem w życie nowej ustawy) przepisy nowelizujące nową ustawę nie zostały jeszcze opublikowane. Do wielu zamawiających nie dotarła nawet informacja o projekcie nowelizacji, gdyż z nieznanych powodów „ukryto ją” w ustawie o zmianie ustawy o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi oraz niektórych innych ustaw. Takie podejście ze strony prawodawcy sprawia, że należałoby zapewne spędzić epidemicznego Sylwestra na lekturze nowych przepisów.
Ustawodawca, jak się zdaje nie docenia wagi zmian przepisów regulujących udzielanie tzw. zamówień podprogowych. Zamówienia te nie tylko mają być prowadzone z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej, ale także w zupełnie nowych trybach. Można się spodziewać, że sama elektronizacja zamówień podprogowych nie będzie stanowić większego utrudnienia dla zamawiających, którzy w minionym czasie udzielali zamówień powyżej progów europejskich (te są od dawna udzielane z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej). Pozostali zamawiający, stanowiący zdecydowaną większość, a także ogromna część wykonawców stanie przed zupełnie nowym wyzwaniem.
Można przypuszczać, że wejście w życie nowej ustawy spowoduje chaos i sprawi, że część postępowań o udzielanie zamówień, (również tych pilnych, niecierpiących zwłoki) wszczynane będzie ze znacznym opóźnieniem. Spowodowane to będzie brakiem odpowiednich, wzorcowych dokumentów, brakiem czasu na wystarczająco dokładne zapoznanie się z przepisami wykonawczymi, oraz ze zmianami nowej ustawy, które (jak wcześniej wspomniałem) nie zostały jeszcze opublikowane.
Tym razem miało być już dobrze i porządnie. Skończyło się jak zwykle – przepisami pisanymi na ostatnią chwilę bez możliwości spokojnego zapoznania się z nimi. A w takiej sytuacji nie można będzie się dziwić, że wprowadzenie nowej ustawy w tak trudnym (ze względu na pandemię) momencie spowoduje dezorganizację pracy wielu urzędów.
WŁODZIMIERZ DZIERŻANOWSKI
Prezes Grupy Doradczej SIENNA
Były wiceprezes UZP
Mam wrażenie, że stan polskiego rynku zamówień publicznych nie jest najlepszy. Po pierwsze, jest zdominowany przez niepewność. Wynikającą z epidemii, nadchodzącą całkowitą zmianą prawa regulującego działanie rynku, obawą co do uruchamiania nowych programów inwestycyjnych z nowej perspektywy finansowej UE i kończącą się obecną perspektywą. Ta niepewność powoduje intensywne poszukiwanie klientów na rynku prywatnym i odwrót od rynku zamówień przez wykonawców. Oczywiście epidemia i spowolnienie gospodarcze na rynku prywatnym ten odwrót z drugiej strony hamują, bowiem bądź co bądź publiczny płatnik postrzegany jest wciąż jako płatnik pewny.
Zjawiskiem zupełnie powszechnym stały się próby (w wielu przypadkach zasadne, ale w wielu niestety nie), modyfikacji umów, a w szczególności wynagrodzenia ze względu na przesłankę ustawy antycovidowej, potocznie określaną jako przesłanka z art. 15r. Takiej ilości zmian w umowach jak obecnie dawno nie widziałem. Ale wpływ pandemii to także te same skutki, co w innych sferach życia. Spowolnienie procedur wywołane pracą zdalną u zamawiających, utrzymująca się stale zaległość (a więc także dłuższe terminy) w orzekaniu przez KIO, trudności w zamówieniach w których trzeba honorować oferty papierowe podlegające w wielu instytucjach kwarantannie trudnej albo niemożliwej do pogodzenia z obowiązkiem otwarcia ofert w dniu w którym upływa termin ich składania. Niestety, nie doszukuje się pozytywnego wpływu pandemii na rynek z wyjątkiem jednego – ale za to ważnego. Skłonność do korzystania ze zdalnych form komunikacji wzrosła drastycznie i mam nadzieję, ze się utrzyma także w czasach post epidemicznych
Rząd i parlament na pewno starały się o skuteczne zapobieganie skutkom pandemii. Działania były stosunkowo szybkie, a moim zdaniem czasami wręcz zbyt szybkie, co niestety odbić się musiało na trafności niektórych decyzji – nowelizacja, po nowelizacji spowodowała też, iż liczba stanów prawnych w których (szczególnie w kwestii realizacji umów) znajdowaliśmy się, jest rekordem w dotychczasowej historii rynku zamówień w ujęciu rocznym.
Nie można też nie zauważyć, że pomysłem na przeciwdziałanie skutkom pandemii lub pomysłem na zapobieganie pandemii jest rezygnacja ze stosowania przepisów o zamówieniach. Można by więc zaryzykować tezę, że przepisy o zamówieniach publicznych są szkodliwe i grożą pandemią. Ale nieco poważniej – to bardzo dobry przykład ochrony dobra o wyższej wartości (zdrowia i życia), poprzez poświęcenie dobra wartości mniejszej (ochrony konkurencji, jawności życia publicznego itp.). Może warto by jakieś reguły zachowań, gdy te wartości stoją w kolizji, opracować na przyszłość? Choć pewnie najpierw trzeba by ocenić, czy skutek takiej rezygnacji z procedur zamówieniowych na pewno nie był stratą na tyle istotną, że zakres rezygnacji ze stosowania Pzp nie zostanie oceniony jako zbyt szeroki
Przygotowania do stosowania nowego Pzp brak. Grudzień jest miesiącem w którym wszyscy nerwowo, a nawet desperacko próbują do nowej rzeczywistości się przygotować. Niestety, epidemia i niepewność co do ewentualnego otwarcia rynku szkoleniowego spowodowała, że liczba szkoleń stanowiących jeden z głównych instrumentów przygotowawczych do stosowania nowych przepisów spadła drastycznie. Widać także znacząco niższą efektywność szkoleń on – line od szkoleń w systemie face to face. Słabo wiec wróżę jakości pierwszych przetargów w nowym roku. Choć te pierwsze pewnie będą raczej w marcu niż w styczniu, bo jak zwykle zamawiający (słusznie zresztą), wszczynają wszystkie możliwe postępowania teraz. Ale trzeba mieć na względzie, że ta kumulacja spowoduje np. bez wątpienia dodatkowe opóźnienia w orzeczeniach KIO.
MAREK KŁOCZKO
Wiceprezes – Dyrektor Generalny
Krajowej Izby Gospodarczej
Urząd Zamówień Publicznych w grudniu br. udostępnił aktualne informacje o polskim rynku zamówień publicznych w roku 2020. Łączna liczba opublikowanych ogłoszeń w 2020 roku jest mniejsza o 8% w stosunku do liczby ogłoszeń opublikowanych w analogicznym okresie roku 2019.
Analizując dane ilościowe dotyczące opublikowanych ogłoszeń widać wpływ pandemii na funkcjonowanie rynku zamówień. Narastająca niepewność, tzw. lockdown i szereg wprowadzonych ograniczeń czy też problemy z płynnością finansową i możliwością realizacji zamówienia miały wpływ na funkcjonowanie tego rynku. Pandemia pokazała szereg słabości systemu i nadmierny formalizm. Problemem okazała się możliwość zmiany umowy zawartej w reżimie Pzp, praktycznie zawieszenie funkcjonowania Krajowej Izby Odwoławczej przez blisko dwa miesiące, czy też ograniczenie w dostępie do pracowników i sprzętu.
Z perspektywy czasu oceniam generalnie pozytywnie wprowadzenie w życie pakietu Tarcz antykryzysowych i Tarczy finansowej PFR jako narzędzia przeciwdziałania skutkom pandemii i wsparcia rynku. Reagowano dość szybko na pojawiające się trudności związane z procedurami. Dużą aktywnością wykazał się Urząd Zamówień Publicznych wydając stosowne interpretacje i wyjaśnienia.
Nowe Prawo zamówień publicznych wejdzie w życie 1 stycznia 2021 r., to już mówiąc wprost ostatni dzwonek na przygotowanie się do funkcjonowania według nowych zasad. Osobiście mam mieszane odczucia co do przygotowania stron i uczestników zamówieniowego rynku do stosowania przepisów Pzp. Bardzo długie vacatio legis z założenia miało zapewnić przestrzeń czasową i merytoryczną, bowiem przepisy zamówieniowe zostały uchwalone we wrześniu 2019 r. Duże podmioty mające swoje działy prawne z całą pewnością zapoznały się z nowymi zasadami i przygotowały stosowne procedury. Pandemia i związane z nią obostrzenia wpłynęły na działalność mniejszych podmiotów i w praktyce skutkowały ograniczeniami w pozyskiwaniu wiedzy i wszelkich informacji – i składa się na to szereg czynników, jak m.in. ograniczenia związane z branżą szkoleniową i organizacją szkoleń, czy warsztatów. Doceniam aktywność Urzędu Zamówień Publicznych i wyjście do przedsiębiorców z ofertą szkoleniową, to cenna inicjatywa i pakiet wiedzy przekazywanej przedsiębiorcom.
Niepewność związana z przyszłym rozwojem epidemii rodzi szereg wyzwań związanych z m.in. koniecznością przeprowadzenia wnikliwej analizy możliwych ryzyk, które należy uwzględnić w procesie realizacji zamówienia. Planowane wprowadzenie kolejnej Tarczy finansowej PFR i pozyskane doświadczenie, które przygotowało przedsiębiorców do funkcjonowania w trudnych czasach pandemii pozwala na spojrzenie z pewną dozą optymizmu w zakresie funkcjonowania rynku zamówień publicznych w 2021 r. Wiemy też, że elektronizacja zamówień jest niezbędna.
ZBIGNIEW LESZCZYŃSKI
Zastępca Naczelnika Wydziału
Inwestycji i Zamówień Publicznych
Urzędu Miasta CZĘSTOCHOWA
W mijającym roku zwiększyła się liczba ofert składanych w postępowaniach, a ceny ofert były relatywnie niższe. Wynika to z mniejszej ilości zamówień. Duże firmy budowlane praktycznie nie zatrudniają pracowników fizycznych, posiadają jedynie personel kierowniczy, osoby przygotowujące oferty i prawników. Są organizatorami procesu budowlanego. Częściowo unormowały się sprawy związane z podwykonawstwem. Zamawiający bardziej kontrolują płatności dla podwykonawców, a wykonawcy lepiej się z tego wywiązują. Podwykonawstwo i dalsze podwykonawstwo w zamówieniach na roboty budowlane to powszechność. Przy robocie o wartości około 10 mln występuje około 20 podwykonawców. W związku z tym coraz więcej czasu osobom kontrolującym realizację umów o roboty budowlane zajmuje nie nadzór nad jakością robót, a kontrolowanie zgłaszania podwykonawców i dalszych podwykonawców, analiza projektów umów i zawartych omów o podwykonawstwo, a także kontrola zatrudniania osób wykonujących prace fizyczne na umowy o pracę. Pzp w ostatnich latach znacznie zwiększyła biurokrację nie tylko na etapie postępowania o udzielenie zamówienia, ale przede wszystkim na etapie realizacji umów.
Moje doświadczenie nie wskazuje na to, aby pandemia odbiła się w sposób bardzo niekorzystny na funkcjonowaniu rynku zamówień. Uważam, że parlament i rząd podejmował w miarę skuteczne działania oraz decyzje w celu przeciwdziałania skutkom pandemii w odniesieniu do zamówień publicznych. W Urzędzie w którym pracuję większość pracowników została objęta okresową pracą zdalną. Ze względu na utrudniony dostęp interesantów do budynku Urzędu wprowadzono transmisje on-line z otwarcia ofert w celu zapewnienia możliwości uczestniczenia w nich wykonawcom, jak i innym osobom. W celu ograniczenia bezpośrednich kontaktów z wykonawcami, umowy zawierane są drogą korespondencyjną. W postępowaniach do progów unijnych zrezygnowaliśmy z wymogu składania przez wykonawców dokumentów „podmiotowych”, czyli potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu i braku podstaw do wykluczenia wykonawcy z postępowania. Wymagane są tylko oświadczenia, które wykonawcy składają w formularzu ofertowym.
Dopuściliśmy możliwość składania wadium w formie elektronicznej także w procedurach krajowych. W umowach z okresem realizacji poniżej 12 miesięcy dopuszczona została możliwość tworzenia zabezpieczenia należytego wykonania umowy poprzez potrącenia z faktur za częściowo wykonany przedmiot umowy. Wnioski takie składali wykonawcy argumentując, że opłaty za gwarancje ubezpieczeniowe i bankowe w ostatnim czasu znacznie wzrosły, a niektórzy wykonawcy mają wręcz problem z ich uzyskaniem. Jest to także korzystne dla zamawiającego, ponieważ otrzymuje zabezpieczenie w formie pieniądza, a więc nie musi prowadzić biurokratycznych procedur związanych z ewentualnym jego zatrzymaniem. Powyższe działania uprościły procedury udzielania zamówień, zmniejszyły ilość korespondencji, przyczyniły się do zwiększenia liczby ofert i ograniczyły możliwość zarażenia się Covid-19.
Moim zdaniem przygotowanie uczestników zamówieniowego rynku do stosowania przepisów nowego Pzp od 1 stycznia 2021 r. jest bardzo niezadawalające, a nawet złe. Pracownicy zamawiających zwykle pracują zdalnie, nie spotykają się ze sobą. Nie można prowadzić szkoleń stacjonarnych. Szkolenia on-line nie zawsze są możliwe, ich efektywność jest znacznie mniejsza i mało osób bierze w nich udział. Wszyscy czekali, co będzie z nową ustawą. Czy wejdzie w życie od 1 stycznia 2021r.? Jaka będzie ostateczna treść jej nowelizacji? Sejm uchwalił nowelizację 27 listopada br., a Senat 3 grudnia. Nadal brak rozporządzeń wykonawczych, a przecież nowe Pzp uchwalone zostało 11 września 2019 r. Było więc dużo czasu, aby rozporządzenia wydać wcześniej i znacznie wcześniej uchwalić nowelizację. Czy w dwa tygodnie można się przygotować do jej stosowania? Dwa tygodnie zajmuje jej przeczytanie z jako takim zrozumieniem. A przecież trzeba zmienić regulaminy udzielania zamówień, opracować nowe wzorce specyfikacji warunków zamówienia, i to osobno dla procedur krajowych, a osobno dla unijnych, ponieważ mają one różną systematykę i zawartość.
Bardzo poważne zmiany wprowadzono w przepisach dotyczących umów. Moim zdaniem są one tendencyjnie korzystne dla wykonawców. Wprowadzono nowe obowiązki dla zamawiających, które trzeba wypełnić przed wszczęciem procedury udzielania zamówień, np. analizę potrzeb i wymagań. Wprowadzono nowe tryby w zamówieniach krajowych. W ostatniej chwili zrezygnowano z zamówień bagatelnych, o których tyle wcześniej mówiono. Uważam, że ta rezygnacja to błąd ustawodawcy.
Moim zdaniem nowe Pzp powinno wejść w życie nie wcześniej, niż 1 lipca 2021 r. Jeśli jednak pozostanie 1 styczeń 2021 r. co najmniej dwa miesiące upłynie zanim pierwsi (odważniejsi i mające lepsze kadry) zamawiający rozpoczną nowe procedury. Pozostali będą czekali aż ci ogłoszą pierwsze postępowania i będą korzystali z opracowanych przez nich specyfikacji warunków zamówienia. Małe wiejskie gminy tak właśnie postępują. Trudno się temu dziwić, ponieważ jedna osoba zajmuje się budownictwem, ochroną środowiska, odpadami komunalnymi i dodatkowo zamówieniami. Kiedy taki pracownik znajdzie czas na chociażby pobieżne przeczytanie całej ustawy, która zawiera 623 artykuły, zajmujące w Dzienniku Ustaw 158 stron plus przepisy wprowadzające oraz akty wykonawcze, a także zmienione prawo budowlane. Oczywiście należało jeszcze znać ciągle zmieniające się orzecznictwo ponieważ, jak wskazuje praktyka, często jest ono ważniejsze, niż treść samej ustawy.
MAŁGORZATA STRĘCIWILK
Pracownik naukowy UMCS w Lublinie
Była Prezes Urzędu Zamówień Publicznych
To był naprawdę dziwny rok. Dziwny dla całego świata, kraju, gospodarki, naszych społeczności i relacji międzyludzkich, ale też dziwny z punktu widzenia naszego małego świata zamówień publicznych.
Czy ten świat zamówień jest rzeczywiście mały? Perspektywa lat poprzednich i historii 25-lecia systemu polskich zamówień publicznych, którą to rocznicę obchodziliśmy w ubiegłym roku, nie pozwala chyba na postawienie takiej tezy. Rynek zamówień publicznych, którego wartość, ale też stosunek do PKB w ostatnich latach bije rekordy, pokazują, jak ważny z punktu widzenia polskiej gospodarki jest to obszar. Fakt, że zamówienia publiczne mogą wpływać destabilizująco na polską gospodarkę w sytuacji określonych wypaczeń, ale i pozytywnie regulować rynek publicznych zakupów. Realizacja publicznych kontraktów pozwala też na właściwe zapewnienie świadczeń publicznych, które służą nie tylko bieżącej działalności podmiotów zobowiązanych do stosowania ustawy, ale również, a może przede wszystkim, obywatelom państwa.
Wydaje się, że w dalszym ciągu rola zamówień publicznych nie jest odpowiednio doceniana przez rządzących i zarzut ten nie odnosi się tylko do 2020 r., ale ma także swoje historyczne uwarunkowania. Zamówienia publiczne zauważane są tylko wówczas, gdy coś złego dzieje się z konkretnymi publicznymi zakupami. Czy jednak te zamówienia nie dają przedsiębiorcom wymiernych zysków, nie zapewniają miejsc pracy, nie pozwalają na zapewnienie konkurencyjności i realizacji wydatków publicznych w sposób transparentny?
Poświęcamy zbyt mało czasu na właściwą refleksję na temat tego, co za nami i jak to ma się do przyszłości w zamówieniach publicznych. Czas pandemii powinien sprzyjać takim refleksjom, tym bardziej, że przed nami poważne wyzwanie związane z wejściem w życie nowej ustawy. Wszystkim pracownikom „od zamówień publicznych” powinno przecież zależeć na tym, aby wejście w życie nowych regulacji było jak najmniej uciążliwe i problematyczne, bo nie jest chyba tajemnicą, że takich problemów nie unikniemy. Wydaje mi się, że nie wykorzystaliśmy w sposób właściwy czasu pandemii do odpowiedniego przygotowania się do wdrożenia i wejścia w życie tej ustawy. Działania, które w tym zakresie zaczęły podejmować same jednostki zamawiające, a także Urząd Zamówień Publicznych, były zdecydowanie opóźnione.
Pandemia zatem w jakiś przedziwny sposób zablokowała nas wszystkich tak, że nie wykorzystaliśmy danego nam czasu długiego vacatio legis na przygotowanie się do stosowania nowej ustawy w nowej rzeczywistości. Przede wszystkim nie została przeprowadzona rzetelna weryfikacja przepisów, znajdujących się w nowym Pzp, bo nie uda się przecież ukryć, że uchwalona we wrześniu 2019 r. ustawa nadawała się do weryfikacji i to w szerszym zakresie, niż zrobiono to w jej grudniowej nowelizacji. Dalej – nie opracowano projektów aktów wykonawczych, nie przygotowano wzorców dokumentów (choćby analizy potrzeb zamawiającego, umownych klauzul waloryzacyjnych, raportu z wykonania umowy), komentarzy, nie prowadzono szkoleń, konferencji, nie opracowano optymalnych i adekwatnych do nowych potrzeb i oczekiwań narzędzi elektronicznych, usprawniających udzielanie zamówień i odformalizowujących procedurę. Na to wszystko było mnóstwo czasu, jednak działań tych zabrakło albo podejmowane były zbyt późno, aby mogły prawidłowo zafunkcjonować od 1 stycznia. Polscy zamawiający również nie wykorzystali tego czasu efektywnie na właściwie przygotowanie się do czekających ich wyzwań. Każda jednostka zamawiająca powinna być zainteresowana tym, aby jak najlepiej przygotować się do właściwego wdrożenia nowych przepisów, niezależnie od tego, czy właściwe organy im w tym pomagają, czy nie. Od powyższego bowiem zależy, jak efektywnie będą przez nich realizowane od przyszłego roku procedury zakupowe.
Co przyniesie nam 2021 r. w związku z doświadczeniami 2020 r. w sferze zamówień publicznych? Z pewnością nic się nie zawali w dosłownym znaczeniu. Będziemy stosować nowe regulacje – czasem z radością, czasem zaciskając zęby, postępowania będą ogłaszane w Biuletynie Zamówień Publicznych i w Dzienniku Urzędowym UE, wykonawcy będą składać swoje oferty, zamawiający będą dokonywać wyboru oferty najkorzystniejszej i realizować kontrakty zgodnie z zasadą współdziałania stron umowy w sprawie zamówienia publicznego, KIO będzie wydawać wyroki i postanowienia, Prezes UZP będzie kontrolował postępowania. Nic nadzwyczajnego. Dopiero w konkretnej sytuacji, gdy w konkretnym zamówieniu coś złego się wydarzy będziemy szukać winnego – ustawy, UZP, KIO, konkretnego zamawiającego.
Nieefektywne wykorzystanie czasu pandemii i nie najlepsze przygotowanie do właściwego wdrożenia nowej ustawy wskazują, że przyszłość zamówień w nowym roku może przynieść nam wiele niespodzianek. Nie chcę jednak, aby, zwłaszcza w okresie świątecznym, zabrzmiało to zbyt pesymistycznie, więc spróbuję zakończyć pozytywnie. Pomimo zaniedbań, które już za nami, powinniśmy zrobić wszystko, żeby po okresie świątecznym podjąć pilne i zintensyfikowane działania, aby, co prawda już w trakcie obowiązywania nowej ustawy, niemniej w sposób właściwy, ją wdrażać – każdy na swoim polu, na swoim stanowisku, wedle własnych możliwości i uwarunkowań, w których funkcjonuje – wszyscy powinniśmy zrobić, co w naszej mocy, aby nauczyć się interpretować i stosować nowe regulacje zgodnie z założeniem ustawodawcy. Tego sobie i wszystkim funkcjonującym na niwie zamówień publicznych serdecznie życzę.
ANNA SZELIGA
Kierownik Oddziału Zamówień Publicznych
Urzędu Miasta KRAKÓW
Pandemia, jej skala i sposób reakcji państwa polskiego na nią były dla nas dużym zaskoczeniem. W żadnym jednak wypadku nie spowodowały wstrzymania naszej pracy, nawet na jeden tydzień. W marcu bieżącego roku byliśmy nie tylko po ustaleniach planów działania, ale nasza „maszyna procedur” zasadniczo była już rozpędzona. Kiedy dotarły do nas ograniczenia organizacyjne po prostu wyprowadziliśmy nasz (mobilny od wielu lat) sprzęt do domów i pracowaliśmy dalej, zapewniając rotacyjną obsługę na miejscu, tj. w siedzibie zamawiającego.
Mierzymy się w tym roku z ogromem pracy i wieloma zmianami przepisów, choćby tych wynikających z ustaw tarczowych, które musieliśmy absorbować na bieżąco. Do tego – także wobec hybrydowej pracy zespołu – logistyka procedowania oraz zarządzanie permanentną zmianą stały się poważnym wyzwaniem organizacyjnym. Inaczej wygląda teraz odbiór korespondencji, w tym tradycyjnych ofert. Inne są też ich publiczne otwarcia, ponieważ wprowadziliśmy transmisje otwarć ofert na You Tube w kanale Miasta Kraków. Widzimy, że cieszą się one nie słabnącą popularnością, z pewności wykraczającą poza grupę samych wykonawców danego zamówienia. Niewątpliwie też zauważamy istotne zwiększenie liczby składanych ofert (w niektórych postępowaniach otrzymujemy ich nawet ponad 20), choć zawsze mieliśmy ich znacząco więcej, niż średnie krajowe ujawniane przez Urząd Zamówień Publicznych. Uważamy przy tym, że większa liczba ofert, także od wykonawców wcześniej nam nieznanych i z innych regionów kraju, jest wymiernym dowodem dużego zaufania wykonawców do działających u nas procedur.
Zauważamy także pewną grupę zamówień, która wymagała przemodelowania realizacji w trybie „aneksów covid”, jednak z pewnością nie dotyczy to większości zamówień, które toczą się swoim zwykłym rytmem. Ponieważ problemów z realizacją udzielonych już zamówień mieliśmy stosunkowo niewiele, trudno nam jakoś bliżej ocenić skuteczność działań oraz decyzji podejmowanych przez parlament i rząd w celu przeciwdziałania skutkom pandemii w odniesieniu do zamówień publicznych. Na pewno z zadowoleniem przyjęliśmy rezygnację z ogłaszania o wszczęciu postępowania na tablicach ogłoszeń zamawiającego. To działanie korespondowało z potrzebą ograniczenia pracy w siedzibie na rzecz pracy zdalnej.
Przez cały rok konsekwentnie zachęcaliśmy też wykonawców zamówień procedowanych w progach krajowych do poważniejszego testowania komunikacji elektronicznej (z którą wielu nie miało dotąd żadnego doświadczenia), dodając taki kanał komunikacji jako dodatkowy/fakultatywny (poza samym, tradycyjnym wciąż, składaniem ofert). W takim też elektronicznym trybie staraliśmy się prowadzić negocjacje.
Wydaje się nam, że stan polskiego rynku zamówień publicznych jest stosunkowo dobry, przyjmując jako punkt odniesienia realia pandemii. Nie wykluczamy jednak, że jest to specyficzna krakowska perspektywa. Mamy przy tym pewne doświadczenie i porównanie, jak wygląda pozyskiwanie dokumentów potwierdzających brak podstaw wykluczenia w Polsce w innych krajach UE. Tutaj z zaskoczeniem nasi wykonawcy przyznają/sygnalizują, że polska administracja działa w trybie ciągłym, zapewniając bieżącą obsługę ich potrzeb, podczas gdy administracja w niektórych krajach sąsiednich po prostu zamknęła się przed wykonawcami. Mają zatem problem z uzyskaniem najprostszych zaświadczeń, co odnotowują ze sporym zdziwieniem. Taki sygnał, że wszyscy jakoś dajemy radę jest jednak niewątpliwie satysfakcjonujący.
Obserwujemy także pewną zmianę struktury zamówień, tzn. zamówienia z obszaru szeroko rozumianej promocji zostały nieco ograniczone, jednak zastąpiły je zamówienia o charakterze inwestycyjnym, które skuteczniej powinny podtrzymywać funkcjonowanie gospodarki.
Jeśli chodzi o kwestię przygotowania uczestników rynku zamówieniowego do stosowania przepisów nowego Pzp od 1 stycznia 2021 r. na pewno będzie to poważne wyzwanie, zwłaszcza zaś dla sektora MŚP. Pewne bowiem plany musiały zostać zmienione, a przygotowania wstrzymane w ostatniej chwili – tzn. w momencie zaawansowanego już tworzenia wstępnych planów zamówień na 2021 r. wobec np. likwidacji zamówień bagatelnych. Cieszy nas zatem ogromnie ostateczne zamknięcie sprawy procedowania tej poważnej nowelizacji nowej ustawy Pzp. To zaś otwiera drogę do ustalenia ostatecznej treści rozporządzeń. Oczywiście śledzimy na bieżąco losy procedowanych rozporządzeń. Braliśmy też udział w ich opiniowaniu. Kolejnym krokiem będzie ustalenie nowych procedur wewnętrznych.
Oczywiście pandemia utrudnia dostęp do szkoleń i w tym zakresie mniejsze jednostki muszą wykazać się większym samozaparciem. Pochwalić przy tym należy udostępnianie on-linie nagrań z konferencji UZP na temat nowej ustawy Pzp oraz zapowiedź udostępnienia oficjalnego komentarza UZP do nowego Pzp (co z kolei jest powrotem do dobrych starych praktyk Urzędu). Będzie to z pewnością poważna pomoc dla małych jednostek, które zbyt często dysponują tylko jednym pracownikiem dedykowanym do obsługi zamówień. Przy wszystkich tych elementach wsparcia styczeń przyszłego roku zapowiada się na miesiąc trudny i czas ostatecznych przygotowań do stosowania nowych przepisów. Grudzień natomiast to czas intensywnego wszczynania wszelkich zaplanowanych odpowiednio wcześnie procedur, zwłaszcza tych w progach unijnych.
Co zaś do prognoz dotyczących funkcjonowania rynku zamówień publicznych w roku przyszłym, to wydaje się, że po zawirowaniach pierwszego kwartału, wynikających z przestawiania się na nowy sposób procedowania oraz ustalania ostatecznych budżetów w jednostkach sektora finansów publicznych, rynek ten ma szansę umocnić się i dać odpowiedni impuls do podtrzymania rozwoju gospodarczego. Wydaje się, że zarówno zamawiający, jak i wykonawcy mają duży apetyt na powrót do normalności. Stabilizowanie zaś zdrowia publicznego, na co wszyscy mają nadzieję, powinno w tym wymiernie pomóc.
SŁAWOMIR WIKARIAK
Dziennikarz
Dziennik Gazeta Prawna
Jeśli chodzi o nasz rynek zamówień publicznych powiedziałbym, że zdążył okrzepnąć, stał się rynkiem w znacznej mierze profesjonalnym, co ma swoje plusy, ale ma też i minusy. Największym minusem, co paradoksalnie może wynikać także ze wspomnianej profesjonalizacji, jest bardzo niski poziom konkurencyjności. Jeśli średnio na jedno postępowanie przypada ok. 2,4 oferty, po odliczeniu ofert odrzucanych okazuje się, że z tą konkurencyjnością jest wciąż bardzo źle. I to stanowi dla mnie od lat największą zagadkę naszego rynku – dlaczego polscy przedsiębiorcy nie chcą startować w publicznych przetargach? Zaznaczam, że sam nie mam gotowej odpowiedzi na to pytanie, choć uważam ją za kluczową dla kondycji naszego rynku.
Dane za pierwsze 10 miesięcy 2020 r. pokazują, że pandemia odbiła się przede wszystkim na mniejszych zamówieniach, tych do progów unijnych. Liczba przetargów powyżej tych progów była bardzo zbliżona do tej z poprzedniego roku. Nie dziwi to specjalnie, bo większe zamówienia były przygotowywane wcześniej i raz uruchomione procedury toczyły się już dalej ustalonym trybem. Zwłaszcza jeśli są współfinansowane z funduszy europejskich, gdzie nie bardzo można pozwolić sobie na opóźnienia w harmonogramach. Co równie ważne – przetargi te od dawna są już prowadzone w internecie, więc nawet, gdy urzędy czy biura firm nie pracowały, i tak postępowania mogły się toczyć. Dobitnie pokazuje to zresztą plusy elektronizacji. Gdybyśmy w 2018 r. nie przeszli do Internetu, zastój podczas pandemii byłby dużo większy.
Tematyka zamówień publicznych została dostrzeżona już w pierwszej z ustaw antycovidowych, a w każdej z kolejnych „tarcz” przepisy te rozbudowywano. Niezrozumiały dla mnie był początkowy opór rządu przed wprowadzeniem regulacji nakazującej obligatoryjną zmianę umowy, jeśli pandemia ma wpływ na jej realizację. Środowisko wykonawców postulowało to od początku, ale udało się do tego przekonać rząd dopiero przy którejś z kolejnych „tarcz”.
Gdy na potrzeby jednego z artykułów zrobiłem na facebookowej grupie skupiającej praktyków („Zamówienia publiczne – Zamawiający, Wykonawcy”) sondę na temat przygotowań, aż 74% z ponad 200 uczestników opowiedziało się za przesunięciem terminu wejścia w życie nowych przepisów. To chyba pokazuje, że nie jesteśmy przygotowani do ich stosowania. Z drugiej jednak strony pewnie nigdy byśmy nie byli – ot, takie już nasze podejście. Na pewno jest duża różnica jeśli chodzi o dużych i małych zamawiających. Część z nich będzie musiała dokształcać się na bieżąco, w trakcie przetargów, co jednak znów nie jest niczym niecodziennym i co obserwujemy też na innych rynkach, gdy zmieniają się regulacje.
Rynek sobie z tym wszystkim poradzi, choć oczywiście nie obędzie się bez problemów przynajmniej w początkowym okresie. Najbardziej boję się elektronizacji małych przetargów. I to nawet nie od strony zamawiających, tylko wykonawców. Małe firmy będą musiały od podstaw nauczyć się nowych narzędzi. Obawiam się, że przez pierwsze miesiące może to się wiązać ze spadkiem liczby ofert przy zamówieniach poniżej progów unijnych. Tym bardziej szkoda, że z początkiem roku nie będzie jeszcze działać platforma e-Zamówienia, a oferty będą składane przez e-PUAP i miniPortal Bis. Mam nadzieję, że wytrzymają obciążenie, bo będzie ono pięciokrotnie większe od dotychczasowego.
