Zamówienia publiczne to coś więcej, niż sposób zarabiania pieniędzy
Z Radosławem Pruszowskim – Autorem dwudziestopięciolecia miesięcznika „Zamówienia Publiczne Doradca”
rozmawia Tomasz Czajkowski
Panie Radku, został Pan Autorem dwudziestopięciolecia naszego miesięcznika. Serdecznie gratuluję, uważam, że naprawdę zasłużył Pan na ten tytuł. W numerze kwietniowym sporo z tej okazji o Panu pisaliśmy, ale sądzę, że Czytelnicy, zwłaszcza ci, którzy na Pana głosowali, chcieliby dowiedzieć się o Panu trochę więcej. Zacznijmy zatem od kwestii podstawowej – co zdecydowało, że zainteresował się Pan problematyką zamówień publicznych i kiedy to nastąpiło?
Problematyką zamówień publicznych zacząłem się interesować, a właściwie pasjonować od 2001 r. Rozpocząłem wówczas pracę w Wydziale Kontroli Gospodarki Finansowej w Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Katowicach i miałem sposobność zobaczyć na własne oczy, jak w praktyce wyglądają procedury wyłaniania wykonawców zamówień publicznych. Pamiętam, że zamawiający stosując obowiązująca wówczas ustawę o zamówieniach publicznych z 1994 r., jak mantrę powtarzali zasadę: „co nie jest prawem zabronione, jest dozwolone”. Moje pierwsze spostrzeżenia z przeprowadzonych kontroli były takie, że celem samym w sobie procedury przetargowej jest wyłonienie wykonawcy. Natomiast treści oferty, które decydowały o wyborze oferty najkorzystniejszej, nie miały wówczas większego znaczenia w toku wykonywania umowy.
Dla przykładu, pewien wykonawca 21 lat temu wygrał przetarg i pozyskał kontrakt na sukcesywne, całoroczne dostawy opału dla szkół w górskiej gminie „tylko” dlatego, że w ramach jednego z kryteriów oceny ofert zaoferował bardzo długi bo, 180 dniowy termin płatności. Tymczasem zamawiający faktycznie dokonywał płatności przysługującego wykonawcy wynagrodzenia niezwłocznie, tuż po doręczeniu przez niego faktury, najczęściej nazajutrz. Jako początkujący, niedoświadczony kontrolujący nie mogłem pojąć i jednocześnie pogodzić się z tym, że kryteria oceny ofert, decydujące o wyborze konkretnej oferty nie mają dla zamawiającego żadnej wartości na etapie wykonywania umowy.
Też pamiętam podobne sytuacje i nieomal powszechne w pierwszych latach przeświadczenie, że ustawowa poprawność procedury jest celem samym w sobie, a nie środkiem prowadzącym do celu, czyli wybrania rzeczywiście najkorzystniejszej oferty. Chciałbym jednak kontynuować poprzednie pytani wątek – czy Pana zainteresowanie zamówieniami publicznymi ma charakter wyłącznie zawodowy, czy też ma szerszy wymiar?
Dla mnie zamówienia publiczne to coś więcej, niż tylko sposób na zarabianie pieniędzy. Problematyka związana z zamówieniami publicznymi – obok piłki nożnej – jest w pewnym sensie moją pasją. Jest to bowiem dziedzina prawa, która nieustannie ewoluuje i niezależnie od tego, po której stronie się występuje – zamawiającego, wykonawcy, czy też organu kontrolującego, nieustannie trzeba się rozwijać, a przede wszystkim nadążać za zmianami i to nie tylko przepisów, ale także interpretacją tychże przepisów przez Prezesa UZP, Krajową Izbę Odwoławczą, czy też sądy powszechne. Ponadto w wielu obszarach interpretacje przepisów o zamówieniach publicznych nie są jednolite.
Moja praca zawodowa, która generalnie ma na celu ocenę prawną realizacji zamówień publicznych oraz wydatków inwestycyjnych przez jednostki samorządu terytorialnego, często absorbuje mnie także w życiu prywatnym. Zdarza się bowiem, że stan faktyczny zastany podczas kontroli i związane z nim wątpliwości natury prawnej zajmują moją głowę nawet podczas aktywności sportowych, które są dla mnie nieodłącznym elementem każdego dnia. I co ciekawe, najlepsze spostrzeżenia, które służą rozwiązywaniu wątpliwości prawnych powstałych podczas kontroli, przychodzą mi do głowy podczas biegania na długich dystansach.
W takim razie może opowie Pan coś bliżej o swojej pracy zawodowej? Czym dokładnie się Pan zajmuje?
Generalnie moja praca zawodowa polega na kontrolowaniu z ramienia Izby, zamówień publicznych oraz wydatków inwestycyjnych, realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego w Województwie Śląskim. Można zatem powiedzieć, że jest to ogół czynności, polegających na ustaleniu stanu faktycznego udzielenia zamówienia publicznego oraz porównania go z obowiązującymi przepisami. W toku kontroli doceniam trud osób po stronie zamawiającego, który został włożony w celu przeprowadzenia procedury udzielenia zamówienia publicznego w sposób zgodny z przepisami. Warto tutaj podkreślić, że podczas kontrolowania procesów udzielania zamówień publicznych „nie szukam dziury w całym”, wsłuchuje się w to, co mają do powiedzenia osoby po stronie zamawiającego i służę im instruktażem. Kontrola ma bowiem określoną wartość tylko wówczas, gdy nie prowadzi jedynie do zarzutów kontrolujących, ale potrafi także czegoś nauczyć.
Najbardziej jednak fascynuje mnie rola pełnomocnika wykonawców w sporach przetargowych przed Krajową Izbą Odwoławczą. Mając na uwadze charakter mojej pracy zawodowej, moja działalność w charakterze pełnomocnika dotyczy głównie zamówień sektorowych, udzielanych przez zamawiających, których Izba, ze względu na właściwość miejscową i rzeczową, nie kontroluje. Dlatego też biorę udział przede wszystkim w sporach przetargowych, dotyczących zamówień sektorowych w budownictwie elektroenergetycznym wysokich i najwyższych napięć. Takie uczestnictwo w sporach przetargowych, niewątpliwie pozwala mojej osobie nabrać odpowiedniego dystansu do problematyki zamówień publicznych, zdobywać wiedzę oraz poszerzać horyzonty.
Najważniejsze jest jednak to, że dzięki tym wszystkim sporom przetargowym
w których biorę udział, potrafię dostrzec problemy interpretacyjne z którymi borykają się zamawiający, a także złożoność procesu udzielania zamówień publicznych.
Przejdźmy teraz do kwestii bardziej ogólnych. Czy nowe Prawo zamówień publicznych pozytywnie wpłynęło na zamówieniowy rynek? Jak ocenia Pan tę ustawę?
W mojej ocenie nowa ustawa porządkuje wiele spraw, które dotychczas rodziły wątpliwości i były przedmiotem sporów przed Krajową Izbą Odwoławczą. Oczywiście nikt jeszcze nie napisał przepisów w taki sposób, żeby zadowoliły wszystkich, ale w przypadku nowego prawa zamówień publicznych z pewnością jest więcej plusów, niż minusów. Do plusów należy zaliczyć m.in. definicję legalną postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, która wreszcie reguluje w sposób jednoznaczny, że zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego nie stanowi czynności w postępowaniu. Istotna jest także rezygnacja z instytucji samodzielnego przedłużania przez wykonawców terminu związania ofertą. Plusów nowej ustawy jest oczywiście więcej, ale są i minusy. Na przykład – w przepisie art. 577 utrzymana została zasada, zgodnie z którą zakaz zawarcia umowy obowiązują do czasu ogłoszenia przez KIO wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie odwoławcze. Tak więc umowa w sprawie zamówienia publicznego zawarta po wydaniu orzeczenia Krajowej Izby Odwoławczej kończącego postępowanie odwoławcze w sprawie, a więc przed ewentualnym rozpoznaniem przez Sąd Okręgowy w Warszawie skargi na orzeczenie Izby, jest skuteczna i ważna. To z pewnością zniechęca wykonawców do zaskarżania orzeczeń KIO, gdyż nawet w przypadku ewentualnego wygrania sporu przed Sądem, wykonawca nie będzie mógł pozyskać kontraktu, lecz co najwyżej dochodzić odszkodowania na zasadach ogólnych.
Jak ocenia Pan udzielanie zamówień publicznych przez administrację samorządową? Czy, Pana zdaniem, odbywa się to w sposób poprawny? Czy samorządy „pogodziły się” już z obowiązkiem stosowania przepisów Pzp?
Z moich doświadczeń wynika, że pracownicy jednostek samorządu terytorialnego doskonale zdają sobie sprawę z obowiązku stosowania ustawy i generalnie się temu nie przeciwstawiają. Obecnie wszyscy mają świadomość, jakie konsekwencje prawne grożą w przypadku naruszenia przepisów Pzp, mających wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Nieprawidłowości w tym zakresie, nie dość, że wypełniają przesłanki naruszenia dyscypliny finansów publicznych, pociągają za sobą utratę przez instytucje zamawiającą dofinansowania w całości lub części. To wszystko powoduje, że instytucje zamawiającej, w tym JST przywiązują bardzo dużą wagę do prowadzonych postępowań o udzielenie zamówienia. Niestety, w wielu przypadkach pracownicy zamawiającego nie potrafią sprostać swym obowiązkom w tym zakresie i udzielić zamówienia wykonawcy, wybranemu zgodnie z przepisami ustawy.
Jakie błędy popełniane są najczęściej i co jest ich powodem?
Przyczynami nieprawidłowości w zakresie realizacji zamówień publicznych najczęściej jest nierzetelne wypełnianie obowiązków przez osoby po stronie zamawiającego, co w szczególności dotyczy członków komisji przetargowej
oraz osób, którym kierownik zamawiającego skutecznie powierzył wykonywanie zastrzeżonych dla niego czynności, określonych w ustawie.
Z mojego dwudziesto dwu letniego doświadczenia w kontroli udzielania zamówień publicznych wynika, że takimi najczęściej występującymi nieprawidłowościami są: opisanie przedmiotu zamówienia oraz określenie warunków zamówienia, w tym warunków udziału w postępowaniu w sposób utrudniający uczciwą konkurencję; zaniżenie wartości zamówienia lub łączenie albo dzielenie zamówienia na odrębne zamówienia, w celu obejścia przepisów ustawy; określenie kryteriów oceny ofert z naruszeniem przepisów, co dotyczy w szczególności doświadczenia kluczowego personelu wykonawcy; udzielenie zamówienia wykonawcy, który zamierzał polegać na zdolnościach podmiotów trzecich, ale nie wykazał że będzie miał rzeczywisty dostęp do tych zasobów; zmiany umowy w sprawie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych.
Od pewnego czasu dużo mówi się o profesjonalizacji kadr w zamówieniach publicznych. Jak ocenia Pan ten problem w odniesieniu do administracji samorządowej?
Generalnie celem profesjonalizacji kadr ma być ogólna poprawa całego zakresu umiejętności i kompetencji zawodowych, wiedzy i doświadczenia osób prowadzących zadania związane z zamówieniami publicznymi. W praktyce takie założenie jest bardzo trudno zrealizować. Z moich obserwacji wynika, że w instytucjach zamawiających, w szczególności w JST, ale także w organach kontroli udzielania zamówień publicznych, nieustannie zachodzi szeroko rozumiana fluktuacja kadr. Wynika to przede wszystkim z niskich pensji oraz braku jakiejkolwiek ścieżki awansu zawodowego dla wykwalifikowanych i doświadczonych pracowników. W efekcie takie osoby przemieszczają się pomiędzy zamawiającymi, albo najczęściej znajdują zatrudnienie w podmiotach wykonawczych. Natomiast odpowiednie przygotowanie i wyszkolenie pracownika zamawiającego od podstaw, wymaga czasu.
Ponadto szczególnie w małych instytucjach zamawiających, można zaobserwować zjawisko obarczania pracowników odpowiadających za realizację zamówień publicznych, szeregiem jeszcze innych obowiązków, zdecydowanie wykraczających poza sferę zamówień publicznych. Powyższe z kolei powoduje, że pracownicy zamawiającego, którzy realizują procedury przetargowe, działają w pośpiechu i nie mają sposobności do podnoszenia swoich kwalifikacji w takim stopniu i tempie, jak osoby specjalizujące się wyłącznie w zamówieniach publicznych.
Bardzo rzadko, ale zdarza się także, że osoby realizujące zamówienia publiczne nie mają do tego jakichkolwiek kwalifikacji. Dla przykładu, w pewnej dużej jednostce budżetowej województwa śląskiego, zamówieniami publicznymi – w tym o znacznej wartości – od wielu lat zajmowała się pani, która była zatrudniona na stanowisku sekretarki dyrektora tejże jednostki. W odpowiedzi na prośbę kontrolujących o przedłożenie do kontroli dokumentów zamówienia na usługę mycia krzesełek, przyniosła teczkę zatytułowaną: „Przetarg nieograniczony w trybie z wolnej ręki”. Na początku kontroli śmiechu było co niemiara, ale skończyło się mało groteskowo.
Czy, Pana zdaniem, kontrole przeprowadzane przez RIO dobrze wpływają na poprawę jakości pracy administracji samorządowej?
Izby pełnią istotną rolę w polskim systemie prawa zamówień publicznych, gdyż nieprzerwanie do 1993 r. dokonują kontroli zamówień publicznych realizowanych przez JST. W mojej ocenie, każda kontrola, w tym także regionalnych izb obrachunkowych może i powinna przyczynić się do usunięcia nieprawidłowości oraz usprawnienia pracy instytucji zamawiającej. Wszystko natomiast zależy od przygotowania merytorycznego samych kontrolujących oraz ich postawy podczas kontroli. Moim zdaniem celem kontroli nie jest jedynie wytykanie błędów. Kontrola ma przede wszystkim czegoś nauczyć, czyli wskazać prawidłową drogę, którą winien podążać zamawiający. Wiele czasu podczas każdej kontroli poświęcam na rozmowy, nie tyle z Kierownikami zamawiających – ich bowiem udział w zamówieniach publicznych najczęściej sprowadza się do podpisania umowy – co pracownikami merytorycznymi zamawiającego, zajmującymi się zamówieniami w kontrolowanej jednostce od tzw. „kuchni”. Tego rodzaju kontakt z pracownikami zamawiającego pozwala poznać problemy natury merytorycznej, z którymi borykają się pracownicy zamawiającego, a także jest dla mnie okazją do wymiany doświadczeń. Bardzo sobie to cenię. Oczywiście, nie zawsze jest tak, że moje dobre intencje są w sposób prawidłowy odbierane w kontrolowanej jednostce, w szczególności wówczas, gdy wykazuję rażące nieprawidłowości do których zamawiający się dopuszczają. Niemniej jednak nie zniechęca mnie to takiego właśnie sposobu prowadzenia czynności kontrolnych.
Jest Pan wieloletnim i doświadczonym Autorem, a także Czytelnikiem DORADCY. Co, patrząc z Pana perspektywy, zmieniłby Pan w naszym miesięczniku? Jakie są oczekiwania osób, które nas czytają? Jakie błędy popełnialiśmy czy popełniamy, a co nam szczególnie dobrze wychodzi?
Z moich doświadczeń wynika, że pracownikom instytucji zamawiających najbardziej brakuje fachowego doradztwa w zakresie stosowania przepisów o zamówieniach publicznych. Zamówienia publiczne to dziedzina prawa, która jest bardzo wymagająca, specyficzna i konieczne jest tu specjalizowanie się stricte w tych zagadnieniach. Dlatego też pracownicy zamawiającego często podkreślają w rozmowach ze mną, że obsługa prawna w ich jednostce po prostu nie radzi sobie z problemami i wątpliwościami, które nastręcza udzielanie zamówień publicznych.
Dlatego w mojej ocenie, DORADCA – jak sama nazwa wskazuje – powinien bardziej koncentrować się na rozwiązywaniu praktycznych problemów zamawiających. Przy czym, taka pomoc w rozwiązywaniu problemów instytucji zamawiających, które prenumerują pismo, miałaby odpowiednią wartość i byłaby efektywna jedynie wówczas, gdyby była świadczona na bieżąco, np. w wyniku dyżurów ekspertów. Teoretycznie takie dyżury są realizowane przez UZP, ale właściwie nigdy nie można się tam dodzwonić. Ewentualne odpisywanie ekspertów DORADCY na nurtujące zamawiających zagadnienia dopiero w następnym numerze, czyli za miesiąc, nie sprawdzi się. Problemy w zamówieniach mają bowiem charakter palący, wymagane jest natychmiastowe działanie po stronie zamawiającego. Dlatego pracownicy zamawiającego szukają rozwiązania problemu już i nie będą czekać do ukazania się następnego numeru miesięcznika.
Dlatego w mojej ocenie, ewentualne wsparcie DORADCY w rozstrzyganiu wątpliwości zamawiających powinno być świadczone na bieżąco – np. za pomocą odpowiednich dyżurów zatrudnionych przez redakcję ekspertów. Miałoby to charakter bieżącego doradztwa na zasadzie jest pytanie – jest odpowiedź. Natomiast ciekawsze opinie zebrane z dyżurów z danego miesiąca, mogłyby być poruszane w każdym kolejnym numerze, z czego korzystaliby wszyscy prenumeratorzy.
Dziękuję za rozmowę.