Granice niezależności Krajowej Izby Odwoławczej

70

Ubiegły rok w polskich przetargach publicznych upłynął w cieniu konfliktu prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z Krajową Izbą Odwoławczą. Sprawa dotyczyła stopnia samodzielności Izby. Trwający od kilku lat spór zakończył się wraz z dymisją szefa UZP Jacka Sadowego. Pytania o samodzielność Izby i jej rzeczywistą niezależność pozostały.

To był dobry rok dla polskiego systemu zamówień publicznych. Taki obszar dzia­łalności państwa, jakim są zamówienia publiczne, nie powinien wzbudzać żadnych kontrower­sji ani tym bardziej dawać powodów do podważania kompetencji odpowiedzialnych za nie organów – mówi w rozmowie z „Doradcą” Włodzimierz Dzierżanowski, były wiceprezes Urzędu Zamówień Publicznych.

Złe relacje byłego prezesa nie ograniczały się wyłącz­nie do KIO. Od dawna nie najlepiej układały się też jego stosunki z przedsiębiorcami. Konfederacja Lewiatan zarzuciła mu nawet na specjalnie zwołanej konferencji prasowej torpedowanie pomysłów ma­jących poprawić przepisy dotyczące zamówień pu­blicznych.

Jakby tego było mało, w drugim półroczu ubiegłego roku Sadowy wszedł w poważny konflikt z Narodo­wym Bankiem Polskim. Według niego działania NBP, związane między innymi z obrotem papierami warto­ściowymi, emisją banknotów i monet, gromadzeniem rezerw walutowych, złota i innych metali szlachet­nych, podlegają obowiązkowej sprawozdawczości. Prezes NBP miał na ten temat inne zdanie. Podkreślał, że żaden znany mu bank centralny nie podaje, a raczej nie ujawnia takich danych. Niewykluczone, że to wła­śnie ta sprawa przepełniła miarkę, bowiem ponoć to ona miała być głównym powodem grudniowej dymi­sji prezesa UZP.

DWA SPRAWOZDANIA

Najdłużej ciągnącym się konfliktem był jednak spór Sadowego z Krajową Izbą Odwoławczą. Sprawa zrobi­ła się głośna, gdy na biurko premiera trafiły dwa spra­wozdania z działalności Izby: jedno przygotowane przez KIO i drugie napisane przez samego Sadowego.

To, co w przygotowanym przez siebie sprawozdaniu napisali członkowie Izby, nie spodobało się ówczesne­mu prezesowi UZP. Na jego reakcję nie trzeba było długo czekać.

W piśmie skierowanym 3 września ubiegłego roku do prezesa Krajowej Izby Odwoławczej podawał w wątpli­wość jej kompetencje: „Nie negując potrzeby dokona­nia głębokich zmian instytucjonalnych w systemie za­mówień publicznych, sposób i styl obranego przez Izbę uzasadnienia dla ewentualnego ich dokonania pozo­stawiają niesmak i pozostają wstydliwe dla samej Izby. Sposób formułowania zarzutów podaje w wątpliwość to, czy Izba jest w stanie w sposób odpowiedzialny wy­konywać powierzone jej istotne zadania, oraz niewąt­pliwie godzi w powagę tego organu” – pisał.

Konsekwentnie do tego, co przedstawił w piśmie, zdecydował się też na coś, czego nie robił nigdy przedtem: postanowił napisać i przedstawić premie­rowi własne sprawozdanie z działalności KIO. Dość istotnie różniło się ono od tekstu przyjętego przez członków Krajowej Izby Odwoławczej. Na przykład w wersji sprawozdania, napisanej przez prezesa UZP, nie znalazły się rozdziały o współpracy obu instytucji. Ówczesny prezes kwestionował także systemową po­zycję Izby jako organu quasi-sądowego.

Problem jednak polegał na tym, że zgodnie z odpo­wiednim przepisem Prawa zamówień publicznych premier musiał otrzymać sprawozdanie przyjęte przez Izbę. Prezes Sadowy rozwiązał go w sposób sa­lomonowy – przekazał premierowi napisane przez siebie sprawozdanie, do któ­rego załącznikiem było spra­wozdanie przyjęte przez KIO. A zatem wydawało­by się, że i wilk był syty, i owce całe. Jednakże nie tym razem.

Członków Izby zbul­wersował sposób, w jaki potraktowano ich doku­ment. Zgodnie z przepisami Pzp informację o dzia­łalności Izby przygotowuje i przyjmuje Zgro­madzenie Ogólne Krajowej Izby Odwo­ławczej, które tworzą wszyscy jej człon­kowie – podkreślała w rozmowie z mediami Małgo­rzata Stręciwilk, ówczesny rzecznik prasowy i członki­ni KIO. – Zdaniem Izby oznacza to, że prezes UZP przekazuje premierowi dokument przygotowany i przyjęty przez Izbę. Taka też była dotychczasowa praktyka – mówiła.

PRAWEM PRACY W NIEZAWISŁOŚĆ?

Członkom Izby między innymi nie podobało się to, iż zgodnie z Prawem zamówień publicznych czynności z zakresu prawa pracy wobec nich wykonuje Prezes UZP.„Powierzenie prezesowi UZP czynności z zakresu prawa pracy bywa nadużywane, przez wykorzysty­wanie instrumentów służących pracodawcy, w tym ekonomicznych, do wpływu na orzecznictwo izby” – napisali w sprawozdaniu. I to właśnie „relacje” pra­cownicze stały się bezpośrednią przyczyną zaostrzenia sporu pod koniec ubiegłego roku.

Konflikt stał się głośny, gdy prezesa Urzędu Zamó­wień Publicznych pozwała do sądu członkini KIO. Zarzuca mu, że zniesławił ją, krytykując jeden z wyda­nych przez nią wyroków jako niezgodny z przepisami prawa polskiego i unijnego. Zarzut taki zawarł w pi­śmie wysłanym do prezesa KIO. Jednocześnie obniżył pani arbiter premię. – Nie widzę innej poza drogą są­dową szansy na oczyszczenie się z postawionych mi zarzutów – przekonywała Ewa Sikorska w rozmowie z „Dziennikiem Gazetą Prawną”.

Do rozprawy nie doszło, bowiem prezes UZP wniósł o umorzenie postępowania. Bronił się, że tylko realizował uprawnienia przyzna­ne przepisami w zakresie zaskarżania orzeczeń Kra­jowej Izby Odwoławczej \ oraz wykonywania czynności z zakresu prawa \ pracy wobec człon­ków KIO, których, zgodnie z ustawą, jest pracodawcą. W jego opinii działanie w oparciu o przepisy prawa nie może stanowić czynu zabronio­nego. W połowie listopada Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa podzielił jego argu­mentację i umorzył postępowanie.

Nie był to jednakże jedyny „pracowniczy” problem. Krajowa Izba Odwoławcza w swoim sprawozdaniu wskazała cały szereg kolejnych nieprawidłowości w tym zakresie. Na nagrody dla członków KIO miało na przykład wpływ również to, jak Prezes UZP oceniał wydawane przez nich orzeczenia – nawet wówczas gdy pozytywnie zostały zweryfikowane przez sąd okręgowy. KIO zwracała też uwagę na brak podwyżek oraz niezatrudnianie dodatkowych osób pomimo zwiększającej się ilości spraw trafiających na wo­kandę.

Przy okazji Izba wskazywała, iż z powodu braku zgo­dy prezesa nie ma własnej strony internetowej. Przygotowywane przez nią i dotyczące jej infor­macje trafiają na stronę UZP, wcześniej jednak są „cenzurowane” i często zmieniane. Według członków Izby na stronie pojawiają się na przy­kład głównie orzeczenia sądów korzystne dla urzędu, niechętnie bądź wcale natomiast niepu­blikowane są te, które podtrzymują wyroki wy­dawane przez KIO.

DŁUGI CIEŃ LEX ALPINIE

W obu wersjach dokumentu, KIO i przygoto­wanej przez byłego prezesa Urzędu, znalazł się fragment dotyczący tzw. Lex Alpine. Chodzi o kontrowersyjny art. 24 ust. 1 pkt 1a Prawa za­mówień publicznych. Zgodnie z jego przepisami zamawiający może wykluczać z przetargów te firmy, które uznał za nierzetelne podczas wykonywania in­nych umów. Artykuł powstał po wyrzuceniu firmy Alpine z budowy autostrady A1 w związku z opóźnie­niami. Zakwestionował go w ubiegłym roku Trybunał Sprawiedliwości, właśnie po pytaniach, jakie w tej sprawie skierowała do niego Izba[1]. Wprawdzie trwają już prace nad zmianą feralnego prawa, ale między prezesem Jackiem Sadowym a Krajową Izbą Odwo­ławczą nie było zgody co do tego, jak go obecnie sto­sować.

Podobnego zdania są eksperci, którzy nie ukrywają zdziwienia, że po upływie ponad roku od wydania orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości przepis niezgodny z prawem europejskim nadal obowiązuje. Jednym z nich jest Wojciech Wołoszczyk z Kancelarii IURIDICO, który tak pisał o tym w swoim komentarzu do Prawa Zamówień Publicznych: „regulacja ta pro­wadzić będzie do sytuacji patologicznych i korupcjogennych, a ponadto może skutkować zdecydowanym zwiększeniem liczby sporów pomiędzy wykonawcami i zamawiającymi oraz samymi wykonawcami, co mieć będzie oczywiście niekorzystne skutki dla całego sys­temu zamówień publicznych”.

NIEZAWISŁA, CHOĆ ZALEŻNA

W ocenie byłego prezesa Urzędu Zamówień Publicz­nych Krajowa Izba Odwoławcza nie jest samodzielną instytucją. Stanowi część urzędu, a jej członkowie są niezawiśli tylko w swoich orzeczeniach. Właśnie dla­tego Jacek Sadowy stał twardo na stanowisku, że mo­że przekazać premierowi opracowaną przez Urząd wersję sprawozdania. Jego zdaniem prezes UZP nie jest tu tylko doręczycielem dokumentów, ale central­nym organem administracji, odpowiedzialnym za za­mówienia. Przekonywał, że z tego powodu uwagi Kra­jowej Izby Odwoławczej były nieuzasadnione. – Jest ona częścią administracji, a nie organem quasi-sądowym, bo nie ma czegoś takiego – mówił, tłumacząc swoje postępowanie w rozmowie z mediami.

Podkreślał też, że ocena członków Izby przy przyzna­waniu nagród dotyczy między innymi liczby i termi­nowości załatwiania spraw. A ocena merytoryczna następuje tylko wtedy, gdy sąd w swoim orzeczeniu dopatrzył się rażącego naruszenia obowiązującego prawa. Twierdził, że starał się o zwiększenie liczby etatów oraz wynagrodzeń członków Izby. Nie miał jednak wątpliwości, że izba nie została wyodrębniona organizacyjnie z UZP i nie posiada instytucjonalnej niezależności, choć członkowie składów są w orzeka­niu niezawiśli.

Z twierdzeniami tymi nie zgadzali się zarówno człon­kowie Izby, jak i eksperci. Ich zdaniem postępowanie zgodne z tymi poglądami powoduje ograniczenie nie­zależności władzy sądowniczej, jaką de factosprawuje Krajowa Izba Odwoławcza.

DOBRE PRAWO, ZŁA PRAKTYKA

Ze stanowiskiem Sadowego zupełnie nie zgadza się były wiceprezes Urzędu Zamówień Publicznych Wło­dzimierz Dzierżanowski. Nie ma on wątpliwości, że zachowanie odwołanego prezesa łamało niezawi­słość Izby. Jedyna „zależność” jej członków wzglę­dem prezesa UZP to zależność pracownicza, ale w ściśle określonym zakresie. Prezes Urzędu jest pra­codawcą dla członków Izby, więc jeżeli łamie ich pra­wa pracownicze, powinien za to odpowiedzieć przed sądem pracy.

Ponadto rozwiązanie takie przyjęte zostało ze wzglę­dów czysto praktycznych, aby nie mnożyć stanowisk administracyjnych, a nie po to, aby dać prezesowi Urzędu środek nacisku na członków niezawisłego or­ganu rozstrzygającego spory w zamówieniach publicz­nych. Podczas dyskusji nad projektem dotyczącym tych przepisów nikomu nie przyszło do głowy, iż w ta­ki sposób i w takim celu mogą być one nadużywane. – Niezależnie jednak od tego można się zastanowić nad tym, czy dla członków KIO pracodawcą nie powi­nien być jej prezes. Wtedy sytuacja byłby całkowicie jasna – dodaje Dzierżanowski.

Jego zdaniem ubiegłoroczny spór położył się cieniem na całym systemie zamówień publicznych w Polsce. Niezależność Izby jest zapisana w ustawie i nie ma co do tego żadnych wątpliwości. Jak tłumaczy Dzierża­nowski, nie ma więc potrzeby w tym zakresie zmie­niać obowiązującego prawa. Jego zdaniem wpływanie w jakikolwiek sposób na niezawisłość Izby jest nad­używaniem zaufania obywateli do państwa.

ZAKOŃCZENIE BEZ ZAKOŃCZENIA

Historia wieloletniego konfliktu prezesa Sadowego z Krajową Izba Odwoławczą została zakończona z chwilą zwolnienia go z zajmowanej funkcji. Nie wia­domo jednak, jakie jest stanowisko premiera wobec przekazanych mu obydwu wersji sprawozdań oraz wobec sposobu ich przekazania. Być może rodzajem odpowiedzi jest odwołanie Sadowego, choć w żaden sposób nie zostało ono publicznie uzasadnione bądź skomentowane przez kancelarię premiera. Na temat dalszych losów sprawozdania (sprawozdań) nie wy­powiada się także Urząd Zamówień Publicznych.

Wyciszenia szumu, dotyczącego jej konfliktu z byłym prezesem Urzędu, jaki powstał w związku ze sprawoz­daniem, pragnie kierownictwo Krajowej Izby Odwo­ławczej. Po zwolnieniu z tej funkcji Jacka Sadowego nie chcą wracać do ubiegłorocznych sporów – nie bę­dziemy komentować sprawy – ucina w rozmowie z „Doradcą” Justyna Tomkowska, nowo powołana rzeczniczka prasowa KIO.

Tylko – czy to załatwia sprawę? Jaka jest gwarancja, że kolejnemu prezesowi UZP w pewnym momencie nie spodobają się wyroki wydawane przez Krajową Izbę Odwoławczą i nie sięgnie, być może w „łagodniejszej” formie, po sprawdzone instrumenty oddziaływania na jej członków? I wreszcie to, co najważniejsze – czy można być równocześnie zależnym i niezawisłym.



[1]Wyrok Trybunatu Sprawiedliwości z dnia 12 grudnia 2012 r. Obszerne fragmenty wyroku oraz dotyczące go publikacje zo­stały zamieszczone w styczniowym numerze „Doradcy” z ub.r.