Jak minął rok

Podobnie jak w latach ubiegłych zwróciliśmy się do osób aktywnie uczestniczących w systemie oraz rynku zamówień publicznych z prośbą o udzielenie wypowiedzi, oceniającej miniony rok.

Po publikacji w numerze grudniowym pierwszej części wypowiedzi, w dzisiejszym numerze prezentujemy wypowiedzi kolejne.

Zapraszamy także wszystkich Czytelników DORADCY, którzy chcieliby odnieść się do minionego roku, szczególnie pod kątem praktycznego funkcjonowania przepisów nowego Prawa zamówień publicznych, o przesyłanie własnych wypowiedzi na adres: redakcja@publicus.pl.

 

ELŻBIETA ADAMOWICZ
ADIUNKT W KATEDRZE EKONOMIKI TRANSPORTU
WYDZIAŁ EKONOMICZNY UNIWERSYTETU GDAŃSKIEGO
KIEROWNIK STUDIÓW PODYPLOMOWYCH ZAMÓWIENIA PUBLICZNE

Trudno jest obiektywnie ocenić miniony rok nie dysponując wynikami rzetelnie przeprowadzonych badań naukowych, można jednak dokonać oceny subiektywnej, bazując na sygnałach płynących z rynku. Rok 2021 był dla rynku zamówień publicznych rokiem pełnym oczekiwań, niepewności i niepokojów, wynikających nie tylko z wdrożenia nowej ustawy Prawo zamówień publicznych, ale również ze zmian makroekonomicznych, wywołanych pandemią Covid-19, skutkujących m.in. zakłóceniami w globalnych łańcuchach dostaw i inflacją.

Był to rok odnalezienia się w nowej, „obszernej” (623 artykuły) rzeczywistości legislacyjnej, wprowadzającej dużo nowych rozwiązań, łamiących wiele dotychczasowych przyzwyczajeń i schematów działania („utartych szlaków”), zarówno po stronie zamawiających, jak i wykonawców. Duża niepewność szczególnie po stronie zamawiających, wynikała nie tylko z braku dobrych praktyk, ale również z braku orzecznictwa w zakresie nowych rozwiązań prawnych. W związku z tym był to też czas oczekiwań m.in. na Komentarz wydany przez Urząd Zamówień Publicznych, który budził wiele nadziei szczególnie po stronie zamawiających oraz czas rosnącego zapotrzebowania na szkolenia z zakresu nowego Pzp.

Powszechny niepokój na rynku zamówień publicznych wzbudził rosnący poziom inflacji, przekładający się po stronie zamawiających na wzrost kosztów udzielanych zamówień oraz trudności w szacowaniu wartości poszczególnych zamówień. Z drugiej strony inflacja w znaczący sposób dotknęła wykonawców w zakresie efektywności realizacji podpisanych kontraktów (szczególnie w przedmiocie dostaw) oraz dużego ryzyka w kalkulowaniu ofert przy kontraktach długoterminowych. Pewnym rozwiązaniem może być klauzula waloryzacyjna, która jednak budzi wiele kontrowersji zarówno wśród zamawiających, jak i wykonawców. Według danych GUS ceny towarów i usług konsumpcyjnych w grudniu 2021 r. w porównaniu z analo­gicznym miesiącem roku 2020 wzrosły o 8,6% (przy wzroście cen towarów o 9,0% i usług o 7,6%). Z analizy rynku wynika jednak, że ceny niektórych produktów wzrosły znacznie więcej.

Zakłócenia w globalnych łańcuchach dostaw znacząco wpłynęły na opóźnienia w dostawach, co w konsekwencji przełożyło się na terminowość realizacji kontraktów oraz utrudnienia w dostępności wielu produktów. Według Raportu Euler Hermes, zakłócenia w globalnym łańcuchu dostaw mogą utrzymać się na wysokim poziomie do drugiej połowy 2022 roku.

Z punktu widzenia makroekonomicznego interesujące może być podsumowanie wyników wprowadzenia zasady efektywności w nowej ustawie. Jednak rzetelna, obiektywna ocena rynku zamówień publicznych w roku 2021 wymaga przeprowadzenia pogłębionych badań naukowych.

 

PRZEMYSŁAW GROSFELD
ZASTĘPCA DYREKTORA DEPADRAMENTU
DOSKONALENIA REGULACJI GOSPODARCZYCH
W MINISTERSTWIE ROZWOJU I TECHNOLOGII 

Długo oczekiwany pierwszy rok obowiązywania nowego Prawa zamówień publicznych rozpoczynał się od pewnej zrozumiałej niepewności i ostrożności uczestników rynku. Każda duża reforma u progu swego życia budzi pewne obawy i pytania, na które odpowiedź wydaje się trudna. Ostatecznie jednak perspektywa całego roku pokazała, że rynek dobrze radzi sobie z przyswojeniem i stosowaniem nowych regulacji. W późniejszych miesiącach roku liczba nowych postępowań systematycznie rosła i bez problemu dorównała statystykom z lat ubiegłych.

Wykorzystanie nowych narzędzi, jak choćby trybu podstawowego z możliwością negocjacji, również pokazuje dobre przyjęcie nowych regulacji. Rekordowa ilość odwołań do KIO to pod pewnymi względami także pozytywny obraz rynku – dużego zainteresowania wykonawców rozszerzoną możliwością wnoszenia środków ochrony prawnej, ale też docenienia roli orzecznictwa w kształtowaniu się praktyki stosowania nowego prawa.

Z perspektywy pracy w Ministerstwie Rozwoju i Technologii poprzedni rok był bardzo ciekawy, ale 2022 zapowiada się nawet bardziej interesująco. W dniu 11 stycznia Rada Ministrów przyjęła „Politykę zakupową państwa”, która będzie miała wpływ na cały system, ale wymaga też intensywnego wdrażania jej zapisów od pierwszego roku. Opracowywanie rekomendacji, wzorców, programów szkoleń, prowadzenie kampanii informacyjnej będzie wymagało dużego zaangażowania i słuchania potrzeb rynku. W kolejnych miesiącach rozpoczną się konsultacje najpierw modelu, a następnie projektu legislacyjnego certyfikacji wykonawców w zamówieniach publicznych, a zatem nowego, dużego rozwiązania, na które liczą zarówno zamawiający, jak i duża część wykonawców. Konieczne będzie także obserwowanie funkcjonowania nowej ustawy pod kątem oceny jej skutków dla rynku i osiągnięcia zakładanych celów.

 

JÓZEF ANDRZEJ LASKOWSKI
ZASTĘPCA DYREKTORA DEPARTAMENTU
FINANSÓW I ZAMÓWIEN PUBLICZNYCH
UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO W KRAKOWIE

W rok 2021 weszliśmy z nową ustawą Prawo zamówień publicznych. Ustawą, której wejście poprzedzone zostało ponad rocznym vacatio legis. Okres ten wydawał się być dość długi dla dostosowania się do nowych rozwiązań, ale zgodnie z przewidywaniami niektórych komentatorów, w praktyce okazał się dla wielu zamawiających  niewystarczający.

Chcąc dokonać syntetycznej  oceny systemu zamówień publicznych w roku 2021, przychodzi mi na myśl sentencja z jednej z części Gwiezdnych Wojen: „Technokraci przejęli władzę w Republice”. Ocena ta wiąże się ze znacznym sformalizowaniem procedur wymaganych od zamawiającego, choć równocześnie trudno nie zauważyć, iż nowa ustawa w praktyce stanowi kolejny krok w kierunku zmniejszenia obciążeń nakładanych na wykonawców. Ułatwienie procesu związanego z wzięciem  udziału w postępowaniu jest jednak związane ze zwiększeniem obciążeń po stronie dysponentów środków publicznych.

Mam na myśli konieczność przygotowania szeregu dokumentów, od planów zamówień publicznych, poprzez dokumenty związane z przeprowadzeniem postępowania oraz konieczność ich ciągłej aktualizacji. Nie rozumiem na przykład, czemu w praktyce służyć ma dwukrotne składanie oświadczenia o bezstronności.

Zwiększanie stopnia formalizacji procedur jest odwrotnie proporcjonalne do zwiększenia efektywności udzielanych zamówień publicznych. Zamawiający skupiając się na konieczności wypełnienia wymogów formalnych, pomija aspekt efektywności wydatkowania środków publicznych. Jak choćby w przypadku zamówienia inwestycyjnego, gdzie zamawiający skupiając się na realizacji obowiązków formalno-proceduralnych związanych z procedurą udzielenia zamówienia,  zapomniał o konieczności uzyskania akceptacji miejskiego konserwatora dla usunięcia drzewa objętego ochroną konserwatorską. Przedłużyło to znacznie termin realizacji zamówienia.

Mnożenie wymagań formalno-proceduralnych przysłużyć się ma zwiększeniu efektywności kontroli procesu udzielania zamówienia publicznego, szczególnie przy wykorzystaniu narzędzi elektronicznych. Niemniej w takich okolicznościach znika gdzieś perspektywa, która pozwala oceniać zamówienie publiczne z punktu widzenia biznesowego. A to jest bezwzględnie szkodliwe dla efektywnego gospodarowania środkami publicznymi.

 

JERZY PIERÓG
KANCELARIA PRAWNA PIERÓG & PARTNERZY
CZŁONEK RADY ZAMÓWIEN PUBLICZNYCH

Osoby odpowiedzialne za udzielanie zamówień publicznych wchodziły w rok 2021 pełne obaw, a powodem była wchodząca w życie nowa ustawa Prawo zamówień publicznych. W niewielkim tylko stopniu obawy te był w stanie zmniejszyć ostatni kwartał 2020 roku, kiedy szkolenia z zakresu nowej ustawy osiągnęły kulminacyjną falę. W tym okresie nową wiedzę starali się pozyskać wszyscy, którzy przepisy ustawy muszą stosować. Z moich obserwacji wynika, że także szkolenia prowadzili wszyscy, którzy czuli do tego powołanie, choć sami niekoniecznie byli wystarczająco wyedukowani. Ale trzeba przyznać, że nowa ustawa zmusiła do nauki jednych i drugich. Czasami tylko nie rozumiałem, dlaczego ktoś jest wykładowcą, a ktoś inny słuchaczem.

Nowa ustawa powinna dawać nadzieję na lepsze, łatwiejsze i jeszcze bardziej efektywne udzielanie zamówień. Takie przynajmniej przyświecały jej założenia. Dlaczego zatem rodziła obawy? Obecnie, po roku jej stosowania, można stwierdzić, że przecież wcale nie jest taka straszna. Co prawda musiała być poprawiana jeszcze przed wejściem w życie, ale jej poziom legislacyjny wcale nie odbiegał od ogólnego stanu legislacji w naszym kraju. Można nawet zaryzykować twierdzenie, że jej poziom jest trochę powyżej średniej, przy czym do wyznaczenia tej średniej nie biorę pod uwagę przepisów tzw. Polskiego Ładu. Bo przy tych ostatnich każda ustawa robi wrażenie niemalże genialnej.

Może zabrzmi to niestosownie, ale strach przed nowymi przepisami został złagodzony pandemią Covid 19. Konieczność walki z wirusem i wprowadzone z tego powodu nadzwyczajne środki, w tym prawne, odwróciły w znacznym stopniu uwagę od zagrożeń wynikających z nieznajomości nowych przepisów. Zresztą w pierwszych tygodniach 2021 roku zamówienia publiczne w znacznym stopniu zamarły. Z jednej strony pandemia ograniczyła trochę plany zakupowe, a z drugiej – nowe przepisy nie zachęcały do podejmowania zbyt wcześnie nowych wyzwań. Z czasem rynek zamówień powrócił w przeważającym stopniu na właściwe tory. I tu wypada stwierdzić, że nowa ustawa w tym powrocie znacznie pomogła. Trudno bowiem sobie wyobrazić normalne funkcjonowanie gospodarki, w tym rynku zamówień publicznych, bez powszechnej elektronizacji procedur zakupowych. Śmiem twierdzić, że te nawet trochę ułomne i nie do końca wdrożone środki komunikacji elektronicznej uratowały system zamówień w okresie pandemii.

Na koniec – czy nowa ustawa sprawdziła się? Mimo wszystko chyba jeszcze za wcześnie na odpowiedź. Bo zamówienia są w miarę sprawnie udzielane, a system „nie zawiesił się”, co wieszczyli niektórzy. Jednak od nowej ustawy ja przynajmniej oczekuję więcej, niż tylko sprawnego stosowania procedur. Są w niej bowiem do tego odpowiednie instrumenty: polityka zakupowa państwa, analiza potrzeb i wymagań czy współdziałanie zamawiającego i wykonawcy przy realizacji umowy. Te przepisy, jak na razie, funkcjonują w znacznym stopniu teoretycznie. Mam nadzieję, że jednak przyjdzie na nie zapotrzebowanie.

 

ANDRZEJ PŁONKA
PREZES ZARZĄDU ZWIĄZKU POWIATÓW POLSKICH
STAROSTA BIELSKI

Rok 2021 obfitował w wydarzenia istotne dla samorządu powiatowego. Niestety, był to kolejny rok, który upłynął pod znakiem pandemii i związanych z nią zmian. Zmodyfikowany system funkcjonowania urzędów oraz komunikacja na odległość na stałe zagościły w naszej rzeczywistości. Samorządy stanęły przed wieloma poważnymi wyzwaniami – nie tylko tymi związanymi z pandemią, ale też z dynamicznym trybem zmian legislacyjnych. W szczególności można do nich zaliczyć plany Ministerstwa Zdrowia dotyczące zmian w systemie opieki zdrowotnej. Praktycznie cały 2021 rok minął w dość dużym chaosie i niepewności o dalszy los szpitali powiatowych. Do innych niezwykle ważnych tematów należy zaliczyć prace i konsultacje nad Krajowym Planem Odbudowy, finansowanie pediatrii czy dofinansowania przewozów autobusowych.

Wiele istotnych zmian, które pojawiły się w roku ubiegłym dotyczyły dzieci i młodzieży, a zatem: funkcjonowanie domów wczasów dziecięcych, finansowanie młodzieżowych ośrodków wychowawczych, zmiany w pieczy zastępczej i deinstytucjonalizacji usług społecznych. W ubiegłym roku z równie dużymi emocjami śledziliśmy też podział środków w ramach Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych oraz Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg. Samorządy także aktywnie uczestniczyły w konsultacjach nowej ustawy wdrożeniowej a także funduszy europejskich na lata 2021-2027.

Miniony rok to także czas zmian w obszarze zamówień publicznych. Zmian zapoczątkowanych nieco wcześniej. Związek Powiatów Polskich już we wrześniu 2020 r. apelował o przesunięcie wejścia w życie ustawy zmieniającej Prawo zamówień publicznych zwracając uwagę, że brakowało projektów aktów wykonawczych. Tuż na finiszu opracowano dużą nowelizację nowej ustawy, a z drugiej strony pandemia jednak ograniczyła możliwości doszkolenia pracowników odpowiedzialnych za zamówienia z nowych regulacji. Niemniej jednak na plus wprowadzonych zmian oceniam fakt, że jednak w jakimś sensie dzięki nowej ustawie uporządkowano przepisy i pojawiły się jednak pewne uproszczenia w zamówieniach poniżej progów unijnych. Poprzednia ustawa była tyle razy nowelizowana, że nie trudno było o pomyłki przy jej stosowaniu. Na plus oceniam również, że ostatecznie wycofano się z regulacji  tzw. zamówień bagatelnych.

Może jest za wcześnie na takie oceny, ale wydaje się, że nowe Prawo zamówień publicznych nie rozwiązało problemu szerszego włączenia małych i średnich przedsiębiorstw do rynku zamówień publicznych. Poza tym zapominamy o jednym. Z punktu widzenia zmawiającego takiego jak jednostka samorządu terytorialnego, najważniejszym celem jest to, aby kupić towar lub usługę tanio i dobrej jakości, a zamówienie ma służyć realizacji konkretnej usługi publicznej. Dobrze byłoby, żeby wykonawcy reprezentowali lokalnych przedsiębiorców, tak, aby rynek zamówień publicznych rzeczywiście stymulował rozwój lokalny. Tymczasem można odnieść wrażenie, że celem Pzp jest realizacja wielu innych celów i tego zmiana przepisów nie rozwiązuje. Przykładem jest wymóg określania w ogłoszeniu o zamówieniu na usługi lub roboty budowlane wymagań związanych z realizacją zamówienia w zakresie zatrudnienia przez wykonawcę lub podwykonawcę na podstawie stosunku pracy osób wykonujących wskazane przez zamawiającego czynności. Zamawiający nie powinni być od wyręczania państwowej inspekcji pracy.

Ponadto, przy wdrażaniu nowej ustawy dobrze byłoby, aby równolegle zaczęły obowiązywać przepisy wykonawcze do niej oraz od razu zadziałała platforma komunikacji elektronicznej. Ma to szczególne znaczenie w przypadku tak ważnej regulacji, ale to jest problem szerszy, dotyczący generalnie jakości systemu stanowienia prawa w Polsce i tego, że nie zawsze nowe regulacje nadążają za rozwiązaniami technicznymi, które mają służyć ich stosowaniu.

Reasumując – rok 2021 bez wątpienia był rokiem trudnym, jednak samorządy po raz kolejny pokazały, że zawsze walczą o dobro mieszkańców bez względu na otaczające warunki i wprowadzane zmiany. Mogę zapewnić, że nie zmieni się to także i w 2022 roku.

 

EWA WIKTOROWSKA
PREZES ZARZĄDU OGÓLNOPOLSKIEGO STOWARZYSZENIA
KONSULTANTÓW ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH
CZŁONEK RADY ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH 

W mojej ocenie rok 2021  był bardzo trudny dla rynku zamówień publicznych. Po pierwsze uczestnicy rynku brali udział w procedurach opartych o uchylany i wprowadzany stan prawny.

Dużo większa niż przeciętna ilość postępowań wszczętych w końcówce roku 2020  spowodowała, że pierwsze półrocze 2021 r. było dla zamawiających i wykonawców okresem podwyższonej aktywności związanej z prowadzeniem tych postępowań.

Po drugie rok 2021  był okresem nauki i wdrażania nowych przepisów, nawet ci, którzy zaczęli ich przyswajanie wcześniej musieli zweryfikować swoją wiedzę po nowelizacji z listopada 2020 r. Nowa wiedza musiała się przełożyć na opracowanie nowych dokumentów zamówienia, w szczególności aktualnego formularza specyfikacji istotnych warunków zamówienia dla trybu podstawowego i przetargu nieograniczonego, dostosowanie projektów umów do nowych przepisów, nierzadko opracowanie klauzul waloryzacyjnych.

Po trzecie elektronizacja zamówień krajowych, bardzo trudny proces szczególnie że dotyczył małych, mniej doświadczonych zamawiających i wykonawców z rynku MŚP.

Po czwarte COVID – niespotykana w najnowszej historii epidemia, która zaburzyła realizację już zawartych umów, utrudniła pozyskiwanie pracowników, dostawy towarów i podniosła ich ceny.

Po piąte nowe obowiązki, takie jak rejestracja na platformie e-zamówienia, nowy MiniPortal, zawiadomienia prezesa UZP o złożonych ofertach, skutkiem czego bardziej sformalizowało się prowadzenie postępowania i wydłużył czas do wyboru najkorzystniejszej oferty.

Ale to już mamy za sobą, mam nadzieję, że wiele z tych problemów nie zaistnieje w tak ostrej formie w bieżącym roku.