Najsłabszym ogniwem systemu jest człowiek

39

Z Pawłem Wojtunikiem, szefem Centralnego Biura Antykorupcyjnego, rozmawia Mariusz Janik

O zagrożeniach korupcyjnych przy zamó­wieniach publicznych mówi się nieustan­nie, natomiast znacznie mniej robi, by im zapobiegać. Z jednej strony jest stosunkowo liberalne prawo, które pozostawia dużo swobody – przede wszystkim zamawiającemu – z drugiej strony są organy ścigania z CBA na czele. Nato­miast „pośrodku” nie ma nic albo jest niewiele: przede wszystkim brak systemowej, dobrze zor­ganizowanej, szeroko rozumianej „profilaktyki”. Czy podziela Pan ten pogląd?

Trudno jest mi jako szefowi służby specjalnej odpo­wiadać za tworzone w Polsce prawo. Trzeba jednak pamiętać, że nawet najlepsze procedury nie wystar­czą, aby wyeliminować zjawisko korupcji, ponieważ najsłabszym czynnikiem jest w tym wypadku czło­wiek. Jako szef CBA, dbam o to, aby tematykę zamó­wień publicznych badać nie tylko pod kątem represji, ale także pod względem „profilaktyki” i prewencji. Funkcjonariusze Biura przygotowali m.in. w ubiegłym roku publikację pod nazwą ,,Przewidywane zagroże­nia korupcyjne w Polsce”, którą przesłano następnie do najważniejszych osób w państwie. Opracowanie powstało w wyniku prowadzonych analiz oraz na podstawie doświadczeń spraw realizowanych przez Biuro. Źródło publikacji stanowiły także raporty i opracowania ponad 20 służb, organów i instytucji, do których zwróciło się Biuro. Liczymy na zaintereso­wanie urzędników, w myśl zasady, że ,,lepiej zapobie­gać, niż leczyć”.

W ostatnich kwartałach można odnieść wrażenie, że znacznie zwiększyła się liczba poważnych nie­prawidłowości związanych z postępowaniami o zamówienia publiczne. Czy rzeczywiście może­my mówić o takim zjawisku, czy jest to wynik większej skuteczności działania Biura?

Ciężko samemu sobie wystawiać laurkę. Zapewniam, że funkcjonariusze CBA cały czas wykonują swoje obowiązki procesowe, kontrolne czy też analityczne. Prowadzone przez nas postępowania ujawniają nie­prawidłowości w zamówieniach publicznych. Jedną z takich spraw jest śledztwo dotyczące nieprawidło­wości związanych z zamówieniami na zakup sprzętu usług teleinformatycznych realizowanych przez Centrum Projektów Informatycznym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Do tej pory w sprawie podejrzanych jest blisko 40 osób.

Jakie są najważniejsze – najpoważniejsze pod względem konsekwencji lub najczęściej występu­jące – patologie systemu zamówień publicznych w Polsce?

Do najczęściej występujących nieprawidłowości moż­na zaliczyć na przykład: zmowy oferentów, wymianę referencji i gwarancji pomiędzy oferentami, ubieganie się o zamówienie przez podmioty powiązane osobowo i de factokapitałowo czy odwoływanie się od każdej de­cyzji zamawiającego, co przekłada się na przewlekłość postępowań przetargowych. Warto tutaj zauważyć, że – nawet w przypadku posiadania informacji o możli­wej patologii – często w Polsce najlepsi eksperci są zrzeszeni w różnych izbach, stowarzyszeniach zawo­dowych, nie są zbyt chętni do negatywnego oceniania zamawiających. Poza tym, jest to często środowisko dość hermetyczne. Bywa też i tak, że wczoraj ktoś był pracownikiem – specjalistą w danej dziedzinie, póź­niej stał się ekspertem, ale jednocześnie myśli o tym, by nie palić za sobą mostów, podtrzymywać pewne znajomości, by kiedyś mieć dalej możliwość dorobie­nia u danego przedsiębiorcy. I pojawia się choćby po­tencjalny konflikt interesów.

Czy możemy wyróżnić takie sektory gospodarki – lub rodzaje postępowań – o których mogliby­śmy powiedzieć, że naruszenia występują tam częściej niż w innych przypadkach? Jakie staty­styki w odniesieniu do takiego ujęcia problemu prowadzi CBA?

W publikacji, o której już wspomniałem, „Przewidy­wane zagrożenia korupcyjne w Polsce” wskazano obszary, które z punktu widzenia interesów ekono­micznych Państwa w najbliższym czasie w sposób szczególny mogą być zagrożone wystąpieniem niepra­widłowości o charakterze korupcyjnym. Publikacja wskazuje, że do obszarów najbardziej zagrożonych korupcją należą: infrastruktura, informatyzacja admi­nistracji publicznej, wykorzystywanie środków unij­nych, służba zdrowia, sektor obronny, energetyka, ochrona środowiska oraz urzędy. Zagrożeń można spodziewać się tam, gdzie zarówno instytucje publicz­ne, jak i podmioty gospodarcze wykazują największą aktywność oraz gdzie wydatkowane są znaczne środ­ki publiczne.

Czy możemy poznać wnioski płynące z analiz ca­łości systemu zamówień publicznych, do jakich dochodzą eksperci Biura?

Przedsięwzięcia analityczno-informacyjne prowa­dzone przez funkcjonariuszy CBA w głównej mie­rze ukierunkowane są na identyfikację zagrożeń inte­resu ekonomicznego państwa w celu odpowiednio wczesnego i w miarę możliwości wyprzedzającego informowania o nich organów państwa oraz formu­łowania propozycji działań zaradczych. Rocznie przy­gotowujemy kilkanaście opracowań skierowanych do prezesa Rady Ministrów i ministra spraw wewnętrz­nych. O ich szczegółach, jako służba specjalna, nie in­formujemy.

Czy w świetle powyższego można powiedzieć, iż przyczyn występujących patologii upatrywać należy w obowiązującym Prawie zamówień publicznych, czy też w złych praktykach działa­nia – zarówno zamawiających, jak i przedsię­biorców?

Odnosząc się do obowiązującego Prawa zamówień publicznych, stoję na stanowisku, że zawsze może być lepiej. Przestępcy doskonalą metody działania. Jeśli nowelizacje prawa za nowymi wyzwaniami nie nadą­żają, system okazuje się dziurawy. Z drugiej strony nie ma na świecie systemów doskonałych, gdzieś na koń­cu zawsze jest człowiek, czy to urzędnik po stronie zamawiającego, czy handlowiec po stronie przedsię­biorcy, który ulega pokusie łatwego zarobku. Z tymi skłonnościami nigdy nie wygramy, możemy jedynie próbować je ograniczać poprzez nadążanie legislacji za nowymi sposobami działań przestępców.

W przygotowaniu jest kilka projektów noweliza­cji Prawa zamówień publicznych. Czy zapisy któ­regoś z projektów w szczególny sposób mogą przyczynić się do usunięcia patologii? Czy ustawa powinna być nowelizowana, czy też – jak podkre­śla zdecydowana większość ekspertów – napisa­na od nowa?

Wszystkie projektowane nowelizacje mają usprawnić proces udzielania zamówień publicznych, zwiększyć konkurencyjność i wprowadzić nową jakość – zgodnie z uzasadnieniami projektodawców. Z tej perspektywy zatem zmiany będą uzasadnione i konieczne, zwłasz­cza że mogą prowadzić poprzez efektywne kontrole do podniesienia jakości usług, które opłacane są ze środ­ków publicznych. Z uwagi na to, że Prawo zamówień publicznych było wielokrotnie nowelizowane, a pro­jekty dotyczą wycinków ustawy, może byłoby wskaza­ne przygotowanie nowej ustawy.

Do jakiego stopnia ewentualne zmiany w prawie mogą chronić przed nieprawidłowymi praktykami stron postępowania? Czy uszczegółowienie prze­pisów może zniechęcić zamawiających i wyko­nawców do patologicznych praktyk?

Doprecyzowanie przepisów może zdecydowanie ogra­niczyć występowanie niedozwolonych praktyk, ale na pewno nie wyeliminuje ich w 100 proc. Żaden system nie jest doskonały i nie wyeliminuje nagannych praktyk – może co najwyżej sprzyjać ich ściganiu lub je utrudniać.

Jedyną antykorupcyjną linią obrony przyjętą przez instytucje zamawiające stało się w ostat­nich latach stosowanie jedynego kryterium oceny ofert, mianowicie – ceny. Można jednak odnieść wrażenie, że mimo powszechnego stosowania te­go rozwiązania jakość prowadzonych przetargów jest coraz niższa, a skutki – wywołują coraz wię­cej kontrowersji. A zatem powszechne wybiera­nie ofert najtańszych to nie najlepszy sposób przeciwdziałania zagrożeniom korupcyjnym?

To skomplikowane, nie da się na tak sformułowane pytanie odpowiedzieć jednoznacznie. Jeżeli przedmiot zamówienia jest opisany prawidłowo, a jakość jest od­powiednio zdefiniowana w odniesieniu do obiektyw­nych parametrów wydajnościowych, wówczas w wie­lu przypadkach wystarczy kryterium cenowe. Czasem jednak takie podejście jest zagrożone zbytnim ograni­czeniem konkurencji i celowe jest wprowadzenie in­nych kryteriów poza ceną. Trudno odgórnie narzucić tu jakieś jedno rozwiązanie dla wszystkich zamówień. Każdorazowo wybór kryterium powinien być podyk­towany koniecznością zachowania konkurencji przy jednoczesnym uwzględnieniu potrzeb zamawiającego.

Należy zwrócić uwagę, że faktycznie urzędnicy mają skłonność do wyboru kryterium cenowego, gdyż takie podejście jest dla nich bezpieczniejsze w kontekście przyszłych kontroli weryfikacji prowadzonych proce­dur. Uznaniowość to największe zagrożenie pod ką­tem potencjalnych zarzutów. Należy jednak pamiętać, że jest całe spektrum możliwych kryteriów pozacenowych, które można opisać w taki sposób, by każda osoba doszła do tych samych wyników, dokonując oceny danej oferty. W wielu wypadkach byłoby to roz­wiązanie optymalne.

Czy z perspektywy Biura istnieje sposób na to, by poprawić klimat wokół systemu zamówień pu­blicznych oraz weryfikować pozacenowe kryteria, jeśli takie byłyby stosowane częściej w ramach postępowań?

Z perspektywy służby specjalnej powołanej do walki z korupcją i czynami godzącymi w interesy gospodar­cze Państwa poprawa klimatu wokół zamówień pu­blicznych jest możliwa do osiągnięcia – paradoksalnie – dzięki większej wykrywalności nieprawidłowości w zamówieniach publicznych. Ma to też niezwykle istotne znaczenie dla Polski jako beneficjenta środków unijnych. Skuteczność walki z patologiami pojawiają­cymi się w zamówieniach publicznych finansowanych z wykorzystaniem środków funduszy europejskich musi wzbudzać przekonanie, że środki te są lokowane właściwie, rzetelnie.

Czy możemy pokusić się o jakiś rodzaj prognozy dla systemu zamówień publicznych na najbliższe lata?

Zamówienia publiczne są jednym z obszarów najbar­dziej zagrożonych występowaniem korupcji, zarów­no na szczeblu samorządowym, jak i centralnym. Można to podzielić na dwie zasadnicze kategorie – korupcja w obszarze realizacji wielkich inwestycji, takich jak autostrady czy energetyka jądrowa, oraz korupcja na szczeblu lokalnym. W krótkim czasie można spodziewać się zaostrzenia walki o pozyska­nie zamówień przez duże podmioty funkcjonujące na rynku krajowym. Należy jednak zauważyć, iż wraz z osłabieniem gospodarczym poszczególnych regionów kraju w pierwszej kolejności skutki nara­stającego kryzysu odczują mali i średni przedsiębior­cy, którzy w celu utrzymania się na rynku mogą podejmować próby ustawiania przetargów na szczeblu lokalnym. Duże inwestycje (np. drogowe) ze wzglę­du na wielomilionową wartość oraz pewne finanso­wanie (z budżetu państwa lub dotacji unijnych) sta­nowią dla potencjalnych wykonawców wyjątkowo intratne przedsięwzięcia. Skutkować to może stoso­waniem wielu pozaprawnych metod w walce o uzy­skanie tego rodzaju zleceń. Sprzyja temu fakt, że jed­nocześnie realizowanych jest wiele takich inwestycji, zatem utrudniony jest nadzór nad prawidłowością ich przebiegu.

Dziękuję za rozmowę