Jak minął rok

44

Podobnie jak w grudniu, na początku roku bieżącego zwróciliśmy się do osób, aktywnie uczestniczących w systemie oraz rynku zamówień publicznych z prośbą o udzielenie wypowiedzi oceniającej 2020 rok, odnoszącej się, miedzy innymi, do:

  • aktualnego stanu polskiego rynku zamówień publicznych;
  • wpływu pandemii na funkcjonowanie tego rynku;
  • skuteczności działań oraz decyzji podejmowanych przez parlament i rząd w celu przeciwdziałania skutkom pandemii w odniesieniu do zamówień publicznych;
  • przygotowania uczestników zamówieniowego rynku do stosowania przepisów nowego Pzp od 1 stycznia nowego roku,

oraz, w kontekście powyższego, o przedstawienie przewidywań oraz prognoz dotyczących roku 2021.

 

Poniżej przedstawiamy uzyskane wypowiedzi.

 

PRZEMYSŁAW GROSFELD

Zastępca dyrektora Departamentu Doskonalenia
Regulacji Gospodarczych w Ministerstwie Rozwoju
Członek Rady Zamówień Publicznych

 

Rok 2020 okazał się niespodziewanie rokiem olbrzymich wyzwań dla rynku zamówień publicznych, nie tylko w Polsce, ale i całej Europie. Miał on upływać w duchu przygotowania i przejścia „ze starego na nowe” Pzp, a oprócz tego był też rokiem, w którym zamawiający i wykonawcy realizowali zamówienia i stawiali czoła problemom, których nie było nigdy wcześniej. Jednak jak wynika z pierwszych informacji, wartość rynku nie spadła w sposób drastyczny, a niektóre kategorie zamówień cieszyły się większym zainteresowaniem przedsiębiorców niż w latach poprzednich.

Myślę, że cały rynek spodziewał się początkowo, że pandemia wyrządzi dużo więcej szkód systemowi, niż okazało się  to w praktyce. Oczekiwano problemów z ciągłością dostaw, możliwością terminowej realizacji robót, a po stronie formalnej, problemów z aneksowaniem umów w odpowiedzi na zmieniającą się sytuację. Mam jednak wrażenie, że obie strony rynku zdały w tej trudnej sytuacji egzamin, bo gotowe były ze sobą rozmawiać, uwzględniać obiektywne trudności w realizacji kontraktów i wspólnie walczyć o kończenie ich z sukcesem. Ułatwiły to również zmiany w przepisach dotyczące rynku, bardzo szybko przyjęte przez rząd i parlament, umożliwiające szerokie zmiany w umowach  i poprawiające płynność finansową wykonawców. Sygnały, jakie docierały do mnie w tym roku, mówiły przede wszystkim o tym, że zamawiający doskonale zdają sobie sprawę z potrzeby stosowania tych przepisów i są otwarci na dialog z wykonawcami.

Równie ważne było też przygotowanie do wdrażania nowej ustawy. Z perspektywy rządowej to czas rozmów z rynkiem, przygotowywania i szerokiego konsultowania kilkunastu aktów wykonawczych i technicznej nowelizacji nowego prawa. W trakcie tych prac dało się odczuć bardzo duże zaangażowanie wszystkich podmiotów w poznawanie nowej ustawy. Rozmawiając o przepisach rozporządzeń i nowego Pzp, byłem pod wrażeniem w trakcie kolejnych miesięcy, jak dużo osób zna już nowe przepisy i doskonale się po nich porusza, operując konkretnymi artykułami i instytucjami nowej ustawy. To dobry znak na pierwsze miesiące działania nowego prawa.

W dobie kryzysu gospodarczego regulacje nowego Pzp nabierają jeszcze większego znaczenia. Przedsiębiorcy potrzebują teraz jeszcze bardziej stabilnego, pewnego rynku, zapewniającego rozwój firmom i poprawiającego jakość usług publicznych. Uproszczenia procedur, regulacje dotyczące umów uwzględniające interesy wykonawców i podwykonawców, czy szerokie zwrócenie uwagi na  cały proces zakupowy od planowania do ewaluacji umowy pomogą, moim zdaniem, w sprostaniu tym wyzwaniom i przyczynią się do profesjonalizacji całego rynku i zwiększenia efektywności systemu.

 

 

DARIUSZ KOBA

Koba Consulting Group
Członek Rady Zamówień Publicznych

 

Nie kryję mojej, wysoce krytycznej, oceny naszego rynku zamówień publicznych. Gros wysiłków jest skoncentrowanych na spełnianiu wymagań formalnych. Nie starcza już czasu, ani ochoty na budowanie strategii zakupowych, stosowanie narzędzi zwiększających efektywność zamówień. Jesteśmy mistrzami Europy w znajomości przepisów, orzecznictwa, doktryny, a nie rozumiemy najprostszych narzędzi zakupowych, jak macierz Kraljica.

Winię za ten stan rzeczy przede wszystkim kontrole, stawiające niezwykle wysoko poprzeczkę formalnej poprawności i nie interesujące się w ogóle efektywnością zamówień. Wymogi hiperformalistyczne są tak wysokie, że nawet wielka biegłość w formalizmach nie zapobiega orzekaniu naruszeń dyscypliny finansów publicznych, czy naliczaniu korekt finansowych. Franz Kafka by tego nie wymyślił, to świat surrealistyczny, absurdalny. W efekcie cała para idzie w gwizdek.

Na nic się nie zda odmienianie przez wszystkie przypadki pojęcia efektywności, wprowadzenie tej zasady do ustawy, ani szereg nowych rozwiązań, które mają służyć efektywności. Dopóki zamawiający będą rozliczani z formalizmów, będą się skupiać na formalizmach. Nie widzę w nowej ustawie żadnych mechanizmów, które zmieniłyby chore zasady kontroli, nie wierzę, że Komitet ds. kontroli coś zmieni.

Większość porządnych firm dawno zrezygnowała z rynku zamówień publicznych, zwłaszcza, jeśli mają klientów prywatnych. To jest najlepszy obraz degrengolady. W czasach epidemii część wróciła, bo załamały się zamówienia prywatne. To oznacza, że firmy wiedzą o zamówieniach publicznych i przyparte do muru są gotowe konkurować. Obawiam się, że w miarę odbudowywania popytu prywatnego wykonawcy ci wrócą na rynki prywatne. Chyba, że zamawiający wykorzystają tę okazję, aby zademonstrować nowe podejście do zamówień i przekonać do siebie wykonawców.

Obawiam się, niestety, że powtórzy się okres kryzysu, który trwał 10 lat i przyzwyczaił zamawiających do tego, że wszystko mają za darmo i nie musza się starać o zrównoważone warunki zamówienia. Wykonawcy w kryzysie akceptują większe ryzyka, nie wyceniają ich właściwie. Wielu pada, na ich miejsce powstają nowe firmy. A że zamówienia nie idą… Kogóż to obchodzi, zawsze można powiedzieć, że tak wyszło z przetargu a wykonawcy sami sobie są winni.

Epidemia stała się również szansą na przyspieszenie elektronizacji zamówień publicznych. Okazało się, że ci, którzy prowadzą elektroniczne procesy (nie tylko elektroniczną skrzynkę podawczą) mogą bez problemu zarządzać zamówieniami, od pomysłu poprzez opracowanie dokumentacji, jej zatwierdzanie, aż do elektronicznych faktur i zdalnego monitorowania stanu zaawansowania zawartych umów. Szkoda, że nie przyspieszono wejścia w życie rozwiązań przyjętych już w 2019 roku, takich jak postać elektroniczna ofert krajowych, czy brak publicznego otwarcia ofert. Teraz będzie łatwiej.

Niesamowite jest to, jak dużo przepisów trzeba było zmienić, aby zapobiec karaniu wykonawców z tytułu niewykonania umów spowodowanego epidemią. Epidemia, jako siła wyższa powinna, oczywiście, zwalniać wykonawców z odpowiedzialności za nienależyte wykonanie lub niewykonanie zobowiązań (pod warunkiem wykazania związku przyczynowo-skutkowego). Tymczasem zamawiający nauczyli się dopisywać zastrzeżenie do definicji siły wyższej, iż nie obejmuje ona skutków epidemii COVID-19. Zgroza.

Kolejnym przejawem gangreny zamówień publicznych są klauzule abuzywne wprowadzone do ustawy. To już państwo polskie nie ma innej metody, aby bronić prywatnych firm przed swoimi urzędnikami, którzy uczynili sobie sport z wykańczania wykonawców? Ten problem powinien być załatwiony wewnątrz sektora publicznego, może drogą polityki zakupowej państwa. Zastosowanie klauzul abuzywnych jest krzykiem rozpaczy rządu, który nie przyniesie oczekiwanych rezultatów – jesteśmy wszak mistrzami obchodzenia prawa.

To nic pozytywnego nas nie czeka w nowym roku? W wymiarze masowym nie spodziewam się nowego otwarcia, nowego, biznesowego podejścia do zamówień od 1 stycznia 2021. To jednak nie jest konieczne. Zmiany zawsze inicjowała „reszta”, niewielka grupa zapaleńców niosących nową jakość, wartości. Tych ludzi spotykam na szkoleniach. Serce rośnie, gdy głosują za tym, że są gotowi przejmować więcej władztwa i zarazem odpowiedzialności za podejmowane decyzje zamiast chronić się za zautomatyzowanym procesem pozwalającym na używanie zaklęcia „tak wyszło z przetargu”. Rośnie nowe pokolenie nabywców publicznych. Do nich należy przyszłość.

 

 

ALDONA KOWALCZYK

Partner w Kancelarii DENTONS
Prezes Stowarzyszenia Prawa
Zamówień Publicznych

 

Rok 2020 miał być czasem intensywnych przygotowań rynku zamówień publicznych do wejścia w życie nowego Prawa zamówienia publicznych. Taki był zapewne zamysł ustawodawcy, skoro przewidział dla nowej ustawy rekordowe 15-miesięczne vacatio legis.

Spożytkowaniu roku 2020 na przygotowania do działań pod rządem nowego prawa przeszkodziła w oczywisty sposób pandemia COVID-19. Zmiany, które spowodowała w wielu obszarach naszego życia nie ominęły również rynku zamówień publicznych. Ubiegły rok minął więc pod znakiem zupełnie innych zdarzeń i wyzwań, w tym bezprecedensowej w historii systemu zamówień publicznych nowelizacji w listopadzie ub. roku przepisów nowego Pzp jeszcze przed jego wejściem w życie.

Marzec 2020 r. zaczął się od niepewności i wątpliwości co do możliwości funkcjonowania Krajowej Izby Odwoławczej w warunkach szalejącej pandemii. Początkowe zawieszenie orzekania przez Izbę od połowy marca do drugiej połowy maja (za wyjątkiem czynności możliwych do wykonania bez udziału stron i uczestników, jak np. postanowienia o umorzeniu postępowania odwoławczego) przerodziło się w pracę KIO w warunkach zaostrzonego reżimu sanitarnego. O dziwo, mimo ww. okresu zawieszenia, KIO rozstrzygnęła w ub. roku prawie 600 odwołań więcej niż w roku 2019.

Rok 2020 upłynął również, a może nawet przede wszystkim, pod znakiem szybko uchwalanej, a następnie licznie nowelizowanej legislacji w ramach Tarczy Antykryzysowej. Działania ustawodawcy nie ominęły również sfery zamówień publicznych. Uchwalane pośpiesznie i niekiedy chaotycznie przepisy – mimo pewnych niefortunności redakcyjnych i zbędnego przeregulowania w niektórych aspektach – co do zasady zasługują moim zdaniem na aprobatę. Dostrzeżenia tu wymaga aktualne brzmienie art. 15r ust. 4 specustawy, uwzględniające postulaty zgłaszane m.in. przez Stowarzyszenie Prawa Zamówień Publicznych.

Z informacji podanych przez UZP wynika, iż ubiegły rok, mimo trudnych warunków pandemicznych, był okresem intensywnym dla rynku zamówień publicznych – zarówno co do liczby wszczętych postępowań, wniesionych i rozpoznanych odwołań do KIO, jak i przeprowadzonych kontroli uprzednich.

Wydaje się, że przyszły rok będzie jeszcze bardziej „gorący”, i to nie tylko w związku z wejściem w życie nowej ustawy. „W sytuacji niepewności spowodowanej przez COVID, przedsiębiorcy będą ostrożniejsi, konserwatywni  w swoich zachowaniach i w wydawaniu pieniędzy. Dlatego zamówienia publiczne – czyli pieniądz samorządowy, rządowy oraz agencji typu GDDKiA czy PKP PLK – będą dla wykonawców jeszcze ważniejsze.” Podzielam zdanie min. Marka Niedużaka, że w 2021 roku zamówienia publiczne będą mieć podstawowe znaczenie dla rozwoju gospodarki, a tym samym wygląda na to, że pracy dla wszystkich uczestników tego rynku nie zabraknie.

 

 

MICHAŁ ROGALSKI

Itexa Sp. z o.o.
Członek Rady Zamówień Publicznych

 

Gdyby nie fakt pojawienia się pandemii, rok 2020 można by uznać za stabilny. Wszelkie zmiany w ustawie i w obowiązku jej stosowania były wyłącznie wynikiem konieczności zapobiegania, przeciwdziałania i zwalczania COVID-19. Biorąc pod uwagę zakres wprowadzonych zmian można przypuszczać,  że zamawiający, którzy nie udzielali zamówień związanych z tą nadzwyczajną sytuacją, działali w niezmienionym od 2019 r. stanie prawnym.

Oceniając stan polskiego rynku zamówień publicznych nie sposób pominąć dynamiki postępowań wszczętych w minionym roku.  Zgodnie z informacjami, które można uzyskać z serwisu Tenders Electronic Daily liczba ogłoszeń o zamówieniach i konkursach zamieszczonych przez polskich zamawiających w Suplemencie do Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej w 2020 r. wyniosła 27 984, co w porównaniu z rokiem 2019 oznacza wzrost o ok. 10%. Nie jest niestety możliwe proste ustalenie liczby ogłoszeń o zamówieniach i konkursach opublikowanych w Biuletynie Zamówień publicznych, gdyż dane uzyskiwane w wyniku wyszukiwania ogłoszeń w tym publikatorze nie są jeszcze kompletne.

Także informacje zbiorcze udostępniane przez Urząd Zamówień Publicznych nie obejmują danych z grudnia 2020r. Wyszukiwarka pokazuje, że tych ogłoszeń było w całym 2020r. zaledwie ok. 23 tys. co jest z całą pewnością wartością znaczenie odbiegającą od rzeczywistości. Trudno zatem w obecnej chwili oszacować zmiany w liczbie wszczętych postępowań, które faktycznie nastąpiły w minionym roku. Można jednak przypuszczać, że nie mieliśmy do czynienia z żadnymi gwałtownymi zmianami.

Pandemia miała istotny wpływ na ustabilizowany już system zamówień publicznych. Wielu zamawiających znalazło się nagle w niezwykłej sytuacji, w której musieli dokonywać pilnych zakupów nie przewidzianych w sporządzonych wcześniej planach zamówień. Czas udzielenia zamówienia, zupełnie niespodziewanie nabrał ogromnie istotnego znaczenia. Zupełnie nowe realia zmuszały do zmiany priorytetów. W obliczu zagrożenia zdrowia i życia spowodowanego pandemią przestrzeganie zasady konkurencyjności zeszło na dalszy plan. Wprowadzane nowe regulacje prawne w większości dotyczyły zmian zasad stosowania obowiązującej w 2020 r. ustawy – Prawo zamówień publicznych, przez co wraz z końcem roku przestały obowiązywać. Wprowadzono jednak także regulacje o bardziej trwałym charakterze odnoszące się nie do konkretnej ustawy, a szerzej – do stosowania przepisów o zamówieniach publicznych. Regulacje te dotyczącą zatem także ustawy, która weszła w życie wraz z nastaniem nowego roku.

Wprowadzone w związku z pandemią zmiany prawne były konieczne, zaś na ocenę ich skuteczności oraz tego, czy były właściwie wykorzystane przez zamawiających musimy jeszcze zaczekać. Pokażą to wyniki przyszłych kontroli, o ile formułowane one będą z uwzględnieniem rzeczywistych intencji ustawodawcy.

W mojej ocenie wprowadzenie w życie nowego Prawa zamówień publicznych było przedwczesne. To stwierdzenie może wydawać się dziwne w zestawieniu z faktem ustalenia wyjątkowo długiego vacatio legis. Cóż, że na zapoznanie się z ustawą wykonawcy i zamawiający mieli ponad 15 miesięcy, skoro ustawę zmieniono i to na dwa tygodnie przed jej wejściem w życie. Zbyt późno także wydano przepisy wykonawcze. Najważniejsze rozporządzenia pojawiały się stopniowo dopiero w trzeciej dekadzie grudnia. Oceniając słuszność decyzji wprowadzającej 1 stycznia nowe prawo, nie sposób pominąć stopnia zaawansowania prac nad platformą e-Zamówień. Funkcjonalność platformy nabrała szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy zgodnie z nowymi regulacjami tzw. zamówienia krajowe mają być udzielane z zastosowaniem środków komunikacji elektronicznej.

Wydaje się, że odroczenie wejścia w życie ustawy o pół roku było uzasadnione harmonogramem wdrażania nowych funkcjonalności platformy. System e-Zamówienia z końcem pierwszego kwartału 2021 r. powinien zawierać (najważniejsze z punktu widzenia zamawiających i wykonawców) moduły pozwalające na składnie zaszyfrowanych ofert i wniosków. Przesunięcie terminu pozwoliłoby także na pewne oszczędności. Nie byłoby bowiem konieczne dostosowanie do nowych przepisów tymczasowego MiniPortalu.

Czy faktycznie wejście życie w dniu 1 stycznia w nowej ustawy było konieczne? Czy faktycznie przedsiębiorcy z grupy MSP, aż tak niecierpliwie jej oczekiwali jak nas przekonywano? Skutki wprowadzenia nowego prawa teraz, a nie za pół roku trudno będzie ocenić. Uważam jednak, że przesunięcie terminu wejścia w życie było w pełni uzasadnione, tym bardziej,  że takie były oczekiwania wielu, jeśli nie większości zamawiających.

W początkach roku należy spodziewać się wyraźnego spowolnienia rynku zamówień publicznych. W chwili, gdy powstaje ten tekst (12 stycznia) wszczęto zaledwie 278 postępowań europejskich, podczas gdy w tym samym okresie minionego roku postępowań tych było o 100 więcej. Zamawiający zapewne przygotowują się do nowych regulacji, a ci spośród nich, którzy nie korzystali dotąd w ogóle z drogi elektronicznej mają szczególnie utrudnione zadanie. Pierwsze postępowania prowadzone wg nowego prawa będą zapewne zawierały więcej, niż zwykle błędów. Może to znaleźć swoje odzwierciedlenie w liczbie spraw kierowanych do Krajowej Izby Odwoławczej. Pełne zaimplementowanie nowego prawa zamówień publicznych to powolny proces, który z całą pewnością potrwa kilka miesięcy.

 

 

IRENA SKUBISZAK-KALINOWSKA

ISK Kancelaria Radcy Prawnego
Była arbiter z listy Prezesa UZP

 

Tym razem nie z powodu nieudolności legislacyjnej w obszarze samego tworzenia prawa, ale… No właśnie, co tym razem poszło nie tak? Był czas (liczony w latach), były siły, środki i mądrzy ludzie. I choć jest to ocena krzywdząca i nieadekwatna w odniesieniu do wielu osób zaangażowanych w reformę systemu, jednak sukcesu nie odnotowano. W pierwszym miesiącu obowiązywania nowych przepisów panuje chaos i dezorientacja. Dotyczy to nie tylko sfery znajomości nowych regulacji (tym bardziej, że część z nich w ogóle jeszcze nie powstała, co kreuje rzeczywistość w której obowiązki przewidziane nową ustawą wykonywane będą w oparciu o akty wykonawcze wydane na podstawie przepisów już nieistniejących). Również w zakresie przygotowania technicznego, tj. narzędzi informatycznych dedykowanych do obsługi nowych procedur daleko nie tylko do ideału, ale po prostu normalności.

Pierwotnej przyczyny powyższego należy oczywiście upatrywać w zbyt późnym przyjęciu nowelizacji do uchwalonej ponad rok wcześniej i jeszcze nieobowiązującej ustawy oraz tych nielicznych aktów wykonawczych, które udało się przygotować. Ale nie tylko przepisy okazały się spóźnione. Również wytyczne, jakże istotne w kontekście prawidłowej realizacji, dyskutowanej od trzech co najmniej lat, zasady efektywności pojawiły się o kilka miesięcy za późno. Mam na myśli oczywiście dokument opisujący sposób realizacji nowego dla całej rzeszy zamawiających obowiązku, czyli analizy potrzeb i wymagań – vide: uzp.gov.pl/aktualnosci/wskazowki-dla-zamawiajacych-publicznych-do-opracowania-analizy-potrzeb-i-wymagan

Dużym rozczarowaniem jest również proces elektronizacji. Kilka już przecież lat temu, w zapowiedziach i dokumentach kolejnych postępowań na wybór wykonawcy platformy e-zamówienia, pojawiały się informacje pozwalające przypuszczać, że nowe, centralne narzędzie odciąży zamawiających w obszarze uciążliwych obowiązków sprawozdawczych, a państwo w jednej bazie zbierze najistotniejsze z punktu widzenia monitorowania prawidłowości funkcjonowania systemu dane. Tymczasem zamawiającym obowiązków sprawozdawczych nie tylko nie ubyło, ale wręcz przybyło – vide: przewidziana w art. 81 ustawy informacja o złożonych wnioskach i ofertach.

Nadto, jak wskazują pierwsze doświadczenia związane z funkcjonowaniem platformy e-zamówienia, dalekie od ideału pozostają same rozwiązania informatyczne, co przejawia się chociażby koniecznością wielokrotnego wpisywania przez zamawiających tych samych danych, czyli brak automatyzmu w ich pobieraniu, nawet w obrębie jednego postępowania.

Dużo mówiło się w ostatnim roku o potrzebie profesjonalizacji kadr. I słusznie oczywiście. Ale każdy profesjonalista wie, że jednym z istotnych czynników wpływających na jakość jest odpowiednia ilość czasu. Od lat tłumaczy się kadrom, że ustanawianie jako kryterium oceny ofert terminu realizacji zamówienia na ogół nie idzie w parze z jego wysoką jakością.  A ile czasu dano tym kadrom na zapoznanie się nie tylko z nowelizacją ustawy ale i, a może przede wszystkim, z aktami wykonawczymi? Czy tak postępuje profesjonalista, który ma innych tego profesjonalizmu uczyć?

A kadrom należy się przede wszystkim szacunek. Bo to dzięki nim, sprawnemu przeorganizowaniu się i wytężonej pracy, stosunkowo gładko system zamówień publicznych przetrwał pandemię. Nie przejawia natomiast państwo szacunku w stosunku do swoich kadr, chaotycznie wprowadzając i uchylając przepisy generujące dodatkowe obowiązki. Myślę o zamówieniach bagatelnych. Nie wchodząc w samą dyskusję o potrzebie (albo jej braku) wyodrębniania tej kategorii zakupów, bezsprzecznie, ponad rok, istniały one w systemie prawnym, generując masę pracy dla zamawiających (konieczność dostosowania regulaminów zakupowych). Obligatoryjny obowiązek publikacji  przewidziany w ustawie nagle stał się fakultatywny na podstawie projektu aktu niższego rzędu, żeby nagle, na jednym posiedzeniu kolejnego komitetu zniknąć w ogóle.  Delikatne będzie stwierdzenie, że dalekie to zarówno od profesjonalizmu ale i zwykłego szacunku dla uczestników systemu i ich pracy.

Nie można się zatem dziwić, że zamawiający, w obawie przed nowymi przepisami, próbowali wszcząć jak najwięcej postępowań pod rządami dotychczasowych przepisów. Ilość przekazanych do ogłoszenia w grudniu ubiegłego roku postępowań idzie w setki i bije wszelkie dotychczasowe rekordy, pogłębiając chaos w systemie (związany z wątpliwościami co do skuteczności samego wszczęcia postępowań jak i dalszych skutków wynikających z naruszenia przepisów o ogłoszeniach).

Jakie prognozy zatem na przyszłość? Oczywiście, że dobre.  Właśnie ze względu na wspaniałe kadry zamówieniowe. Państwo, podobnie jak przy ostatnich „reformach”  i aktualnym systemie szczepień przerzuciło zasadniczy ciężar nowych rozwiązań prawnych na użytkowników końcowych, ale oni, niezależnie jak często będzie się poddawać w wątpliwość ich profesjonalizm, dadzą radę!

 

 

JAN STYLIŃSKI

Prezes Zarządu Polskiego Związku
Pracodawców Budownictwa
Członek Rady Zamówień Publicznych

 

Ilekroć rozmawiam o rynku budowlanym oraz inwestycyjnym w Polsce, jego problemach i wyzwaniach, bodajże pierwszym skojarzeniem są zamówienia publiczne. Od lat bowiem patrzymy na procesy zachodzące w obszarze inwestycji i rzutujące na zachowania rynku budowlanego mając na uwadze największych inwestorów w Polsce, zobligowanych do stosowania Prawa zamówień publicznych. Trudno się temu dziwić, bowiem zauważalna część rynku budowlanego, którego wartość za 2020 wyniesie około 230 mld zł, generowana jest poprzez wydatki publiczne. Szacujemy, że w roku 2020 zamówienia publiczne odpowiadały za wygenerowanie blisko połowy całego rynku budowlanego. Jednak wpływu zamówień publicznych na kondycję rynku budowlanego nie powinno się ograniczać li tylko do kwestii źródeł finansowania inwestycji. Szczególnie istotna pozostaje kultura i zasady współpracy stron umów. Pod tym względem, polski rynek zamówień publicznych w kończącym się roku jest bardzo zróżnicowany i niestety odmienny od rynku prywatnego, znacznie bardziej otwartego i elastycznego. Niemniej, również w sferze publicznej, dostrzegamy na poziomie największych inwestorów większą otwartość na dyskusję dotyczącą treści warunków kontraktowych czy specyfikacji warunków zamówienia. Trudno uznać to za masowy trend, jednak nowe Prawo zamówień publicznych w większym niż dotąd stopniu będzie regulować sferę relacji „miękkich” pomiędzy zamawiającymi, a wykonawcami. Do takich „miękkich” relacji zaliczyć należałoby w szczególności konsultacje rynkowe, konkursy oraz element negocjacyjny w ramach prowadzonych postępowań o udzielenie zamówień publicznego.

Z drugiej strony, rynek zamówieniowy musiał w minionym roku zmierzyć się ze skutkami epidemii, szczególnie trudnymi w warstwie umownej. Polskie prawo cywilne oraz zamówieniowe nie reguluje zagadnienia siły wyższej oraz jej wpływu na realizowaną umowę. Kolejne „Tarcze Antykryzysowe” nałożyły na zamawiających obowiązek zmiany umów z zakresu zamówień publicznych w przypadku, gdy epidemia wpływa na wykonywanie obowiązków przez wykonawcę. W wielu przypadkach zamawiający wykazali się elastycznym podejściem, nie tylko nie obciążając wykonawców negatywnymi skutkami, ale także wykazując zrozumienie dla konieczności usprawnienia odbiorów, rozliczeń, terminów płatności, odformalizowując część procedur czy przechodząc na tryb zdalny rad budów, odbiorów itd.

Osobnym zagadnieniem pozostaje elektronizacja postępowań przed Krajową Izbą Odwoławczą. W dobie epidemii nie udało się wprowadzić posiedzeń zdalnych, co trudno jednak w mojej ocenie uznać za porażkę. Dobre przygotowanie systemu posiedzeń zdalnych, chociażby w obszarze systemu IT, wymaga miesięcy pracy, na które nie było czasu, wdrożenie zaś rozwiązań tymczasowych i niedopracowanych mogłoby przynieść więcej szkód niż pożytku.

Patrząc całościowo na aktywność legislacyjną i rządową ostatnich miesięcy, pojawia się naturalne pytanie o jej efektywność. Na duży plus rynek wykonawców zalicza ingerencję ustawodawcy w treść zawartych umów, o czym była wcześniej mowa. Zaangażowanie niektórych dużych inwestorów publicznych w podtrzymanie realizacji umów, a także dotrzymanie harmonogramów nowych przetargów było bardzo istotne dla całego rynku zamówieniowego, uchroniło bowiem rynek od ryzyka stagnacji w kolejnych miesiącach. Bez wątpienia pozytywną rolę miał także Urząd Zamówień Publicznych, który wspierał ważne procesy legislacyjne, a także umożliwił  relatywnie szybki powrót KIO do aktywności orzeczniczej.

Czy te wszystkie działania zapewnią rynkowi zamówień publicznych płynne przejście do stosowania nowego Prawa zamówień publicznych? Wydaje się, że pomimo długiego vacatio legis, ani zamawiający ani wykonawcy nie są dziś w pełni przygotowani do stosowania nowych przepisów. Szereg instrumentów stanowi novum – na przykład analiza potrzeb i wymagań zamawiającego, polityka zakupowa czy analizy porealizacyjne. Po stronie wykonawców, zwłaszcza sektora MŚP, świadomość nowych przepisów ustawy, zmian w procedurze, wprowadzenia warunków brzegowych dla zawieranych umów (klauzule niedozwolone) oraz zasad ich przenoszenia do relacji z podwykonawcami, nie wydaje się wystarczająca. Chociażby kwestia obligatoryjnej waloryzacji wynagrodzenia będzie wymagała ustalenia standardu zarówno na poziomie zamawiających jak i wykonawców.

Z dzisiejszej perspektywy trudno jest ocenić, jak będzie funkcjonował rynek zamówień publicznych w bieżącym roku. Największym wyzwaniem wydaje się pełna elektronizacja postępowań, eliminowanie nieuniknionych błędów i niedoskonałości, zapewnienie konkurencyjności zamówień, upowszechnienie korzystania z narzędzi elektronicznych (tu wyzwaniem będzie np. zachęcenie do posiadania podpisów kwalifikowanych), a także zwiększenie zakresu dialogu zamawiających z wykonawcami, bez którego nawet najlepsze rozwiązania legislacyjne pozostaną teorią na papierze.